IV SA/Wa 251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], oddalające skargę P. Z. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej RDOŚ) w zakresie podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (zwanej dalej GDDKiA) w związku z realizacją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]". Stan niniejszej sprawy ustalony przez Organy obu instancji przedstawia się następująco. Wnioskiem z [...] października 2016 r. P. Z. zwrócił się do RDOŚ o podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], w związku z uchylaniem się od realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]", polegającego na zastosowaniu odpowiednich, dodatkowych środków ochronnych, w tym ekranów akustycznych, specjalnej stolarki okiennej w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej. We wniesionej skardze z [...] lutego 2017 r., skierowanej do GDOŚ, P. Z. zarzucił RDOŚ bezczynność polegającą na uchylaniu się od zakończenia postępowania administracyjnego, zainicjowanego wskazanym wnioskiem z [...] października 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. oddalił skargę P. Z. na bezczynność RDOŚ w zakresie podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Oddziału GDDKiA w [...] w związku z realizacją decyzji RDOŚ z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]". W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ odwołał się do regulacji art. 6 § 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm. – zwanej dalej u.p.e.a.) oraz wskazał, że na gruncie analizowanej sprawy RDOŚ, jako organ, który wydał kwestionowaną decyzję, zgodnie z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy, pełni rolę wierzyciela. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, analizując prawidłowość podjętych przez RDOŚ czynności administracyjnych w związku ze zidentyfikowanymi w ramach analizy porealizacyjnej przekroczeniami jakości klimatu akustycznego w rejonie ul. [...], stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności mogące świadczyć o bezczynności tego Organu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że RDOŚ pismem z [...] listopada 2016 r., poinformował P. Z. o braku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zaś pismem z 2 grudnia 2016 r., przekazał zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. całość sprawy do Wojewody Mazowieckiego, co stanowiło wówczas ostateczną formę załatwienia sprawy. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, istotny był fakt, że Wojewoda [...] nie uznał swojej właściwości w przedmiotowej sprawie, w następstwie czego pismem z [...] stycznia 2017 r. przekazał podanie P. Z. z [...] października 2016 r. z powrotem do RDOŚ w [...]. Wojewoda [...] wskazał bowiem wówczas, że RDOŚ nieprawidłowo uznał, iż wniosek P. Z. z [...] października 2016 r. dotyczył wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w rzeczywistości stanowił on wniosek o podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w trybie art. 6 u.p.e.a. Wobec zaistniałego stanu faktycznego, RDOŚ postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], odmówił wszczęcia na wniosek P. Z. z [...] października 2016 r. postępowania egzekucyjnego wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Mając na względzie wymienione czynności administracyjne, podejmowane przez RDOŚ, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że RDOŚ nie tylko na bieżąco podejmował w przedmiotowej sprawie działania, co wskazuje na brak zarzucanej bezczynności, ale również poprzez wydanie tego rozstrzygnięcia wypełnił wymagania formalnoprawne dotyczące przedmiotowego wniosku. Ponadto, uwzględniając, że żądanie P. Z., co do zobowiązania RDOŚ w [...] do podjęcia wyżej wskazanych działań, w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, jest bezprzedmiotowe, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził również brak konieczności nałożenia na RDOŚ w [...] dodatkowych obowiązków w tym zakresie. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. P. Z. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że rozstrzygnięcie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2018 r. opisuje jedynie obieg dokumentacji zainicjowanej wnioskiem z [...] października 2016 r., pomijając zupełnie fakt, że na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wydane pozwolenie na budowę dla inwestycji pn. "[...]". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że ponownie analizując sprawę nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności mogące świadczyć o bezczynności RDOŚ, a czynności administracyjne, jakie podjął Organ w związku ze zidentyfikowanymi w ramach analizy porealizacyjnej przekroczeniami jakości klimatu akustycznego w rejonie ul. [...], były prawidłowe. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że z akt sprawy wynika, że RDOŚ w [...] pismem z [...] listopada 2016 r. poinformował P. Z. o barku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co stanowiło poprawną i ostateczną formę załatwienia sprawy. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie można stwierdzić, aby RDOŚ pozostawał w bezczynności, ponieważ rozpatrzył wniosek P. Z. z [...] października 2016 r. i pismem z [...] listopada 2016 r. sprawę tę zakończył. Skargę na postanowienie GDOŚ z [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. Z., zarzucając mu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, skutkujące brakiem ustalenia, czy przedsięwzięcie zrealizowania na podstawie zezwolenia na budowę jest tożsame z przedsięwzięciem uzgodnionym w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedz na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie, ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. nie wynikają żadne warunki wstępne skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - według wskazanych kryteriów, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga P. Z. jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że art. 6 u.p.e.a. – co do zasady - obliguje wierzyciela do podejmowania wszelkich legalnych kroków, w celu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 6 § 1 u.p.e.a., bezpośrednim adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnień jest zatem ustalenie, co oznacza pojęcie "uchylania się od wykonania obowiązku" oraz jakie czynności wierzyciela ustawodawca ma na myśli w tym przepisie. Wierzyciel powinien bowiem podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Z treści tego przepisu nie wynika zatem, aby nakazywał on podejmowanie egzekucji organowi egzekucyjnemu. Niemniej jednak w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy (zwłaszcza z art. 26 § 1, zobowiązującym wprost do wszczęcia egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela, o ile przedstawi wraz z tym wnioskiem tytuł wykonawczy sporządzony według obowiązującego wzoru) można stwierdzić, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji (por. tak np. Dariusz Ryszard Kijowski, Komentarz do art.6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2014 r.). Skutkiem zatem podjętych przez wierzyciela "czynności" jest zasadniczo powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (por. m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Bd 880/10, LEX nr 747167; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II FSK 1604/09, LEX nr 1070948; wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II FSK 797/10, LEX nr 984589). Odmienne zachowania muszą zatem znaleźć umocowanie w konkretnych przepisach prawa, przewidujących, że takie postępowanie nie będzie prowadzone (np. tytuł wykonawczy zostanie wierzycielowi zwrócony na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. w związku z ustaleniem, że obowiązek, którego dotyczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.; tak też NSA w wyroku z dnia 18 października 2011 r., II FSK 797/10, LEX nr 984589). Reasumując, w art. 6 § 1 u.p.e.a. wyrażona została zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Treścią jej jest zaś powinność podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych – w razie uchylania się zobowiązanego od podjęcia obowiązku – któremu to celowi ma służyć owa skarga na bezczynność wierzyciela. Przysługuje zaś ona nie tylko organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, ale i podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania tego obowiązku (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Nie można natomiast powoływać się wyłącznie na zasadę praworządności. W niniejszym postępowaniu skarżący – P. Z. wykazał, że naruszony został jego interes faktyczny na skutek bezczynności wierzyciela - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] co do podjęcia czynności administracyjnych zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (zwanej dalej GDDKiA), w związku z realizacją decyzji RDOŚ z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]". Skarżący upatrywał owego naruszenia bowiem w uchylaniu się przez GDDKiA od realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]", polegającego na zastosowaniu odpowiednich, dodatkowych środków ochronnych, w tym ekranów akustycznych, specjalnej stolarki okiennej w związku ze stwierdzonym w ramach analizy porealizacyjnej przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej. W tych okolicznościach Organ wyższego stopnia, jakim jest GDOŚ, nie był uprawniony do lakonicznego stwierdzenia, że taka bezczynność nie zachodziła, skoro RDOŚ pismem z [...] listopada 2016 r. poinformował P. Z. o braku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co stanowiło poprawną i ostateczną formę załatwienia sprawy i nie pozwalało stwierdzić, aby RDOŚ pozostawał w bezczynności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł jedynie nadmienić, że RDOŚ rozpatrzył wniosek P. Z. z [...] października 2016 r. i pismem z [...] listopada 2016 r. sprawę tę zakończył. Pogląd taki był co najmniej przedwczesny, skoro nie został właściwie uzasadniony. W tym kontekście podkreślenia wymaga przede wszystkim, że instytucja skargi na bezczynność wierzyciela stanowi dla skarżącego jedyny środek prawny służący uruchomieniu ewentualnej egzekucji. Skarżący nie jest bowiem uprawniony do skorzystania z możliwości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i skierowania go do właściwego wojewody. Nadmienić należy, że RDOŚ błędnie (niezgodnie z właściwością) postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], odmówił wszczęcia na wniosek P. Z. z [...] października 2016 r. postępowania egzekucyjnego wobec Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. GDOŚ dostrzegł wadliwość tego rozstrzygnięcia i w efekcie postanowienie to uchylił oraz umorzył postępowania przed Organem I. instancji, stwierdzając, że RDOŚ będąc wierzycielem, nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, a mógł to zrobić jedynie organ egzekucyjny, jakim był właściwy wojewoda. Podkreślenia wymaga wobec tego, że skarga na bezczynność wierzyciela jako jedyny środek prawny przysługujący skarżącemu w tym przedmiocie, winna być wnikliwie rozpoznana przez GIOŚ. Postępowanie to nie mogło sprowadzać się jedynie do ustalenia czy istniała formalna bezczynność organu egzekucyjnego i wykazania, że skoro RDOŚ wystosował do wnioskodawcy pismo z [...] listopada 2016 r., to w żadnej bezczynności nie pozostawał. Konieczna stawała się także weryfikacja twierdzeń zawartych w skardze, co do meritum. Tego w postanowieniach GDOŚ zabrakło. Wywód Organu nie mógł się sprowadzać jedynie do krótkiego skwitowania wniosków i argumentacji strony skarżącej stwierdzeniem, że żądanie P. Z., co do zobowiązania RDOŚ w [...] do podjęcia wskazanych działań, w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, było bezprzedmiotowe - bez rozwinięcia tego stanowiska – podczas, gdy w ten sposób GIOŚ stwierdził brak bezczynności RDOŚ w [...], co wykluczyło konieczność nałożenia dodatkowych obowiązków na GDDKiA, żądanych przez skarżącego i popartych przez niego analizą porealizacyjną, wskazującą na przekroczenia jakości klimatu akustycznego w rejonie ul. [...]. W tym kontekście nadmienić należy, że w myśl art. 18 u.p.e.a. – jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowania przepisy k.p.a. Owo stosowanie odpowiednie wskazuje na to, że postanowienie oddalające skargę na bezczynność winno wyczerpująco uzasadnione, tak by wnioskodawca nie miał żadnych wątpliwości co do tego, z jakiej przyczyny zainicjowana przez niego skarga na bezczynność wierzyciela (RDOŚ) w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanego (GDDKiA) nie została uwzględniona. Organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela musi wyjaśnić czy w konkretnych okolicznościach podjęcie żądanych czynności było możliwe i uzasadnione i stanowisko swe właściwie umotywować. Wobec braku takich wywodów doszło do naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie argumentacji zawartej w postanowieniach GIOŚ, a właściwie z uwagi na jej brak co do meritum sprawy, prawidłowość stanowiska GIOŚ wymyka się kontroli sądowej. Nie wiadomo bowiem jaka w rzeczywistości argumentacja przemawiała za przyjęciem, że zarzucona bezczynność nie zachodziła. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt. 1 sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku GIOŚ winien w wydawanym rozstrzygnięciu uwzględnić wskazania i ocenę prawną sformułowane przez Sąd. .