IV SA/Wa 2512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. orzekającą o nakazaniu A.Z. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych, płyt betonowych i karp wyciętych drzew z nieruchomości położonej we wsi [...], działka ew. nr [...], obręb [...], gmina [...], poprzez zlecenie przedsiębiorcy posiadającemu odpowiednie zezwolenie usunięcia odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia (pkt 1) oraz o ustaleniu termin usunięcia odpadów w ciągu 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji (pkt 2). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka ewidencyjna nr [...], położona we wsi [...], stanowi własność K. Z. Analiza akt sprawy doprowadziła Kolegium do przekonania, że na terenie powyższej działki znajdują się odpady: ziemia z gruzem, karpy drzew i bloki betonowe oraz że powyższe odpady zostały zdeponowane na działce ew. nr [...] bez zgody właściciela nieruchomości. Dalej Kolegium przywołało przepisy ustawy o odpadach, w tym art. 1, art. 3, art. 26 ust 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 i wskazało, że A. Z. przetransportował masy ziemi z karpami drzew i blokami betonowymi na teren działki ew. nr [...], gdzie się ich pozbył – tym samym zgromadzone masy ziemi (w tym karpy drzew i płyty betonowe) spełniają definicję odpadu. Kolegium wyjaśniło również zasady kwalifikacji odpadów oraz uznało, że ich zakwalifikowanie w niniejszej sprawie jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. (Dz. U.2014.1923) w sprawie katalogu odpadów. W rozporządzeniu tym bowiem pod numerem 20 02 02 kwalifikuje się glebę i ziemię, w tym kamienie, pod numerem 17 01 01 odpady betonu, pod numerem 17 02 01 zaś odpady z drewna. Jednocześnie Kolegium uznało, że dokonane ustalenia oparto na: protokole oględzin działki ew. nr [...] z 21 lutego 2017 r., oświadczeniu świadka A. F., jak też wydanym wobec A. Z. za zanieczyszczenie lasu wyroku nakazowym Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] (wyrok z [...] lutego 2017 roku - fakt znany Kolegium z urzędu). W ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji ustalił, że sprawcą zdeponowania odpadów na działce ew. nr [...] jest A. Z. Prawidłowość tych ustaleń wynika z przywołanego wyżej wyroku, jak również informacji uzyskanych od licznych świadków, tj. A. F., M. K., J. K. oraz pracownika firmy transportowej (notatka służbowa z 22 marca 2017 r.). Dowody te w ocenie Kolegium jednoznacznie wskazują, iż odpady były zdeponowane na działce ew. nr [...] na zlecenia A. Z. Kolegium również wyjaśniło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. informacja z rejestru gruntów, protokół oględzin działki ew. nr [...], wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w [...]) nie daje żadnych podstaw do kwestionowania przebiegu granic działki, na której zdeponowano odpady. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. złożył A. Z. (dalej również "Skarżący"), zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Skarżący jest posiadaczem odpadów zdeponowanych na wskazywanej działce, a także, że na opisanej działce znajdują się odpady wskazywane w decyzjach i określonych tam ilościach i przypisanie sprawstwa na podstawie kserokopii nieistniejącego wyroku nakazowego znajdującego się w aktach sprawy, - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę całokształtu materiału dowodowego wskazywanego przez skarżącego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w aktach, w wyniku czego zostały wyprowadzone nielogiczne i nieuzasadnione wnioski oraz wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 10 k.p.a poprzez brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów w sprawie a także zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji, co stanowiło istotne naruszenie w sprawie mające wpływ na rozstrzygniecie przed organami obydwu instancji. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonych decyzji jako niezgodnych z obowiązującym prawem, względnie stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania w stosunku do skarżącego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia wyroku nakazowego bez wzmianki o jego prawomocności, który to wyrok na skutek środka zaskarżenia utracił moc i nie znajduje się w obrocie prawnym. Ustalanie sprawstwa skarżącego w taki sposób bez możliwości wypowiedzenia się w sprawie na podstawie art. 10 k.p.a. powoduje, iż podstawa prawna wydanej decyzji jest wadliwa w stopniu umożliwiającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nadto wskazać należy, że oświadczenia wskazywanych świadków nie zostały zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym w postaci przesłuchania z udziałem skarżącego o co wnosił na etapie postępowania administracyjnego. W Sądzie Rejonowym w [...] trwa proces w sprawie o nawiezienie odpadów i zeznania wskazywanych świadków w tym procesie nie potwierdzają sprawstwa skarżącego. Organ odwoławczy nie był w żaden sposób zainteresowany ustaleniem tych faktów ani zebraniem w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego. Podniósł również, że organy dokonały błędnej wykładni art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz bezpodstawnego przyjęcia, iż posiadaczem, a nawet wytwórcą (czyli pierwszym posiadaczem) odpadów jest skarżący wskazując, iż to sprawca (za nieistniejącym orzeczeniem Sądu) jest deponującym odpady. Podkreślił, iż skarżący nie był nigdy wytwórcą odpadów, ani posiadaczem czy transportującym odpady i nie zlecał nikomu transportu żadnych odpadów na działkę nr [...]. Brak na taką tezę jakiegokolwiek dowodu w aktach sprawy. W trakcie postępowania nie ustalono, skąd i kiedy pojawiły się na tej działce odpady. Zdaniem skarżącego organ nie jest uprawniony do przypisywania władztwa nad odpadami na gołosłownej podstawie, w oparciu o twierdzenia posiadacza działki, ale winien te kwestie rzetelnie i dokładnie wyjaśnić. W sprawie nie przeprowadzono żadnych czynności z udziałem skarżącego. Nie przeprowadzono ponadto rozprawy administracyjnej jak również nie przesłuchano żadnych wskazywanych świadków w sprawie. Taki zatem materiał dowodowy jest niewystarczający i niepełny do orzeczenia w przedmiocie usunięcia odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w niniejszej sprawie obarczone jest poważnymi wadami, skutkującymi nieustaleniem przez organy istotnych okoliczności faktycznych, co powoduje że rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji orzekającej o nakazaniu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, wydanej w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ww. ustawy posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. (art. 26 ust. 2). Z dyspozycji tego przepisu jednoznacznie wynika, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów jest ich posiadacz. Oznacza to, że na posiadacza – co do zasady – nakładany jest w drodze decyzji obowiązek usunięcia odpadów. W myśl natomiast art. 3 pkt 19 omawianej ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Część druga tego przepisu wskazuje, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W konsekwencji co do zasady podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Wprowadzenie tego domniemania służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że obalenie domniemania prawnego może nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie że odpadem władał faktycznie inny podmiot (wyroku z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 692/13, Lex nr 1413135). W tym miejscu na marginesie należy wskazać, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", co nakazuje poszukiwanie wyjaśnienia tego pojęcia w innych ustawach stosownie do systemowego kontekstu przepisów każdej ustawy. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" definiuje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( jedn. tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) stanowiąc w art. 3 pkt 44, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – jest nim ujawniony jako władający. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że działka, na której składowane były odpady stanowi własność K. Z. Jest to okoliczność bezsporna. Wydanie zatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów innemu podmiotowi wymaga ustalenia, że ów inny podmiot jest posiadaczem danych odpadów, tzn. jest ich wytwórcą bądź nimi władał. W rozpoznanej sprawie organy uznały, że skarżący jest podmiotem, który zdeponował odpady na nieruchomości stanowiącej własność K. Z., a zatem domniemanie wynikające z art. 3 pkt 19 in fine zostało obalone. Przy tym organ I instancji w ogóle nie wyjaśnia przyczyn, dla których uznał że posiadaczem odpadów jest A. Z., a jedynie ogólnikowo odwołuje się do ustaleń policji. Kolegium zaś twierdzi, że na zlecenie A. Z. przetransportowano odpady na działkę nr [...] we wsi [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy o sprawstwie skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji ustalenia oparł on na informacji uzyskanej z Komisariatu Policji w [...]. Kolegium zaś swoje wnioskowanie oparło o: protokół oględzin nieruchomości stanowiącej dz. ew. [...], oświadczenie świadka A. F. oraz wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], stwierdzający że A. Z. dopuścił się zanieczyszczenia lasu. W ocenie Sądu powołany przez organy materiał dowodowy nie jest wystarczający do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia, że posiadaczem odpadów zalegających na działce nr [...] w obrębie [...], jest A.Z.. Jak wskazywał bowiem skarżący w odwołaniu, sprawa dotycząca zanieczyszczenia lasu jest w toku. Oznacza to, że od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Karny, (sygn. akt [...]) wydanego [...] lutego 2017 r., złożony został sprzeciw. Potwierdzeniem tej okoliczności jest uzyskana przez tutejszy Sąd informacja Sądu Rejonowego w [...] (k. 57 akt sądowych). Nadto z okazanego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 lutego 2019 r. dokumentu wynika, że sprzeciw został złożony 27 marca 2017 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Na dokumencie widnieje prezentata Kancelarii Sądu do którego wpłynął sprzeciw. Tym samym już na etapie wydania decyzji przez organ I instancji brak było dowodu w postaci wyroku nakazowego, stwierdzającego że A. Z. jest winny zanieczyszczania lasu. Nieskuteczne jest zatem powoływanie się na ten dowód w toku postępowania administracyjnego. Pozostałe materiały dowodowego, na które w istocie powołuje się dopiero Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, nie mogą służyć do ustalenia stanu faktycznego w rozpoznanej sprawie, albowiem w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji, dopuszczono się naruszenia wszelkich reguł postępowania. Przede wszystkim organy zaniechały zawiadomienia strony – A. Z. o postępowaniu, uniemożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, co w sytuacji gdy materiał dowodowy stanowią oświadczenia i notatki urzędowe, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również wskazuje, że wartość dowodowa wspomnianego przez Kolegium oświadczenia świadka A. F., J. K. oraz M. K. budzi uzasadnione wątpliwości. W aktach nadesłanych do sprawy brak jest bowiem takich oświadczeń, stąd nie można ustalić czego one dotyczyły, jakie zawierały treści, ani czy miały znaczenie dla sprawy. Informacje udzielane przez ww. osoby znajdują się co prawda w aktach nadesłanych do sprawy IV SA/Wa 2511/18, jednak ich ocena w sytuacji stwierdzenia uchybień przepisom prawa procesowego, byłaby przedwczesna. Jeżeli zaś chodzi o notatkę służbową z 22 marca 2017 r., to również nie przedstawia ona większej wartości dowodowej niż oświadczenie A. Z. złożone w odwołaniu, że nie przywoził on odpadów na działkę nr [...] we wsi [...]. Podobnie trudno wywieść z protokołu oględzin nieruchomości, że nawiezienia odpadów dokonał A. Z.. Lektura tego dokumentu pozwala jedynie na ustalenie, że odpady zdeponowane zostały na działce nr [...], bez zgody jej właściciela oraz że fakt ten zgłoszono na policję. Brak w tym protokole jakiejkolwiek wzmianki kto dokonał nawiezienia odpadów. W ocenie zatem Sądu na tym etapie postępowania brak jest dowodów potwierdzających, że posiadaczem odpadów na działce nr [...], położonej we wsie [...] w gminie [...], jest A. Z. Tym samym wydanie decyzji zobowiązującej A. Z. do usunięcia odpadów jest przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi postępowanie pozwalające na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Przy tym, prowadząc to postępowanie, organ uwzględni i zastosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, zawarte w Dziale II tej ustawy, Rozdziale 4., w szczególności art. 75 § 2, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. Obowiązkom wynikającym z tych przepisów organ I instancji bowiem uchybił, podobnie jak uchybił obowiązkowi z art. 10 k.p.a., a co niezasadnie zignorowało Kolegium. Organ zatem będzie musiał zgromadzić wyczerpująco materiał dowodowy, w tym zapozna się z dokumentacją postępowania karnego i przygotowawczego, odbierze oświadczenia od stron postępowania i przesłucha świadków o czym zawiadomi strony stosownie do obowiązujących przepisów, a następnie wyda należycie uzasadnioną decyzję, wykazując jakie okoliczności uznał za udowodnione i dlaczego, co szczególnie istotne w przypadku sprzecznych wniosków wynikających z materiału dowodowego oraz wskazując wszystkie elementy wynikające zarówno z art. 107 k.p.a jak i art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, których to elementów w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. zabrakło a stosownie do ww. przepisu są obligatoryjne. W tym miejscu Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy obowiązek usunięcia odpadów ma być nałożony na podmiot nie będący posiadaczem nieruchomości, pomiotowi temu służy przymiot strony postępowania. Tym samym musi on mieć zagwarantowane wszelkie prawa, wynikające z przepisów postępowania administracyjnego. Musi mieć zagwarantowane prawo do uczestniczenia w przeprowadzanych dowodach i prawo wypowiedzenia się co do nich. Te natomiast prawa nie zostały zagwarantowane A. Z. w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną przez Burmistrza [...], a czego – co wyżej wskazano – Kolegium niezasadnie nie uwzględniło. Tymczasem w rozpoznanej sprawie zagwarantowanie udziału strony miało fundamentalne znaczenia, szczególnie wobec faktu, że – co wynika z całości akt sprawy – A. Z. fundamentalnie nie zgadza się z uznaniem go za posiadacza odpadów, a nie biorąc udziału w postępowaniu nie mógł nawet wyrazić swego stanowiska. Wbrew twierdzeniom Kolegium, okoliczność przesyłania korespondencji na niewłaściwy adres, nie jest podnoszona przez skarżącego bezpodstawnie. Akta administracyjne wskazują, że w jakiś niewyjaśnionych powodów, organ początkowo przesyłał korespondencję na adres: ul. [...] (k. 13), a później na Skrytkę Pocztową (k. 21). Na którymś etapie zatem organ powziął informację co do właściwego adresu do doręczeń (nie wiadomo na którym etapie i w jaki sposób, bowiem w aktach brak takich informacji, co niewątpliwie stanowi o ich niekompletności, a co przy ponownym prowadzeniu postępowania, nie powinno mieć już miejsca), ale nie powtórzył czynności tak aby umożliwić A. Z. udział w postępowaniu. Tym samym zasadnie zarzuca skarżący organom administracyjnym naruszenie art. 7, 10, 75, 77 i 80 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie sprawstwa skarżącego bez możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów oraz bez przesłuchania strony i wreszcie zweryfikowania zeznań świadków (o ile zgromadzone w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dowody można w ogóle tak traktować) w postępowaniu administracyjnym w postaci przesłuchania z udziałem skarżącego, powoduje iż postępowanie poprzedzające wydaną decyzję jest wadliwe w stopniu umożliwiającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, narusza bowiem nie tylko wyżej wskazane przepisy ale również przywołany już w niniejszym uzasadnieniu art. 81 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Burmistrz [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., jako wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a") – pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.