IV SA/Wa 2516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. L. z dnia 5 października 2007 r. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) września 2007 r. Wskazanym postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia P. L. i J. L. uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2006 r. w sprawie uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...), zlokalizowanej na działce nr ew. (...), w obrębie (...) przy ul. (...). w W. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podkreślił, iż stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w W. przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego, o czym skarżąca została prawidłowo pouczona. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego skargę wniosła J. L. W skardze, poza wskazaniem, iż zaskarża w całości postanowienie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) – J. L. nie przytoczyła żadnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ podał, iż powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2006 r. w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji było wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 158, poz. 1105). Organ stwierdził także, że w związku ze zmianami wprowadzonymi wskazanym powyżej rozporządzeniem oraz na podstawie załączonej dokumentacji, w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stwierdzono, iż przedmiotowa stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Organ wskazał, ze na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w W. przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , a nie zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego, o czym skarżąca została poinformowana w postanowieniu z dnia (...) września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia , nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena pisma skarżącej z dnia 5 października 2007 r. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny, w związku z zażaleniem J. L. i P. L. z dnia 20 września 2006 r. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2006 r., uzgadniające realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...), zlokalizowanej na działce nr ew. (...) w obrębie (...) w W., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W postanowieniu zawarto pouczenie dla skarżących – czyli również dla J. L., iż stronom służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz, że skargę wnosi się za pośrednictwem Głównego Inspektora Sanitarnego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. W przedmiotowym piśmie z dnia 5 października 2007 J. L. stwierdziła, że w związku z uchyleniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego jej zażalenia, zaskarża w całości postanowienie w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...), zlokalizowanej na jej działce skarżącego nr ew. (...), w obrębie (...), przy ul. (...), ponieważ nieruchomość jest współwłasnością majątkową małżeńskiej, a skarżąca nie podpisywała żadnej umowy. Organ potraktował powyższe pismo skarżącej jako zażalenie na postanowienie organu odwoławczego – Głównego Inspektora Sanitarnego. W ocenie Sądu – przyjęcie przez organ, iż przedmiotowe pismo stanowi zażalenie jest błędne. Należy bowiem zauważyć, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada ograniczonego formalizmu. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej – wynika nie tylko obowiązek szybkiego załatwienia sprawy, ale również użycia "najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia". Oznacza to, że w sytuacjach wątpliwych co do stanowiska strony należy zastosować środki, które w dostateczny sposób wyjaśnią intencję strony. Inaczej mówiąc, użycie najprostszych środków do załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.) oraz do zasady informowania stron do udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 30/92, POP 1993/4/68) obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ naruszył przepis art. 7 k.p.a. oraz 9 k.p.a. Postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) września 2007 r. zawierało prawidłowe pouczenie o prawie strony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawidłowo również pouczono stronę, iż skargę wnosi się za pośrednictwem Głównego Inspektora Sanitarnego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Niesłusznie jednak organ potraktował pismo skarżącej z dnia 5 października 2007 r. jako zażalenie na postanowienie z dnia (...) września 2007 r. Skarżąca nie wskazała wprawdzie jako adresata pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale skoro pouczona została o konieczności wniesienia skargi za pośrednictwem organu, to oczywiste jest, że mogła jako adresata wskazać Głównego Inspektora Sanitarnego. Z treści pisma w żaden sposób nie wynika, że skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z dnia (...) września 2007 r. Skarżąca wskazała jedynie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej "zaskarża w całości". Użycie takiego zwrotu w żaden sposób nie świadczy o zamiarze wniesienia zażalenia. Jeżeli organ miał wątpliwości co do charakteru złożonego środka zaskarżenia, to powinien zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie, czy jej pismo należy traktować jako skargę, czy też jako zażalenie. Organ jednak takiej czynności nie wykonał, tylko podjął niejako arbitralnie decyzję o formie złożonego środka zaskarżenia, zdając sobie sprawę z niedopuszczalności zażalenia. Takie postępowanie narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), gdyż rodzi negatywne konsekwencje dla strony. Prawdopodobnym następstwem odrzucenia zażalenia, jest również uchybienie terminu do wniesienia skargi, co pozbawia faktycznie stronę prawa do merytorycznego rozpoznania jej odwołania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. (II OSK 1004/05, lex 266429), wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podobny pogląd wyrażono również w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. , gdzie stwierdzono, że jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2007 r., IV SA/Wa 1091/99, lex nr 78924). Powyższe stanowiska można odnieść nie tylko do wniosku o wszczęcie postępowania, ale również do innych pism strony, w tym środków zaskarżenia. Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, iż pismo skarżącej z dnia 5 października 2007 r. niezasadnie zostało potraktowane jako zażalenie i , w konsekwencji, odrzucone ze względu na jego niedopuszczalność. Tym samym postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2007 r. naruszało prawo, musiało zatem zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Kwestia podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2006 r. w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji było wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie ma znaczenia dla oceny postanowienia z dnia (...) listopada 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a.