IV SA/Wa 2524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.),, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. (dalej również jako "skarżąca") postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dwoma budynkami gospodarczymi, na nieruchomości nr [...], położonej w gminie R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy R. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie zmodyfikowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dwoma budynkami gospodarczymi na nieruchomości nr [...], położonej w Gminie R., w granicach [...]Parku Krajobrazowego i w granicach obszaru Natura 2000 - [...] (obszar specjalnej ochrony ptaków). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji, ponieważ stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącej, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny i budynki gospodarcze) naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska obarczone było wadami, których nie mógł uzupełnić organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], ustalił, że planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na części nieruchomości skarżącej, na gruncie oznaczonym w ewidencji symbolem R IVb (grunt orny) oraz symbolem PsIV (pastwiska). Grunt ten jest niezabudowany, a w obniżeniach terenu (jej południowej części tj. przy granicy z działką [...]) występuje sitowie leśne oraz inne rośliny (ostrzeń polny, sit rozpierzchły, przywrotnik pasterski) i drzewa (dwie olsze czarne). Centralna część nieruchomości skarżącej jest porośnięta tą samą roślinnością, z wyjątkiem zadrzewień. Z kolei zachodnia część nieruchomości (przy granicy z działką nr [...]) jest porośnięta bzem czarnym, pokrzywą zwyczajną oraz jedną wierzbą. Nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy również są porośnięte zadrzewieniami śródpolnymi (m.in. żabieniec, babka wodna, trzcina pospolita, pokrzywa zwyczajna, sitowie leśne, skrzyp błotny, skrzyp rozpierzchły). Organ I instancji ustalił również, że na nieruchomości skarżącej nie ma wody, woda znajduje się natomiast na nieruchomościach sąsiednich. Tego ustalenia organ dokonał na podstawie protokołu z oględzin nieruchomości nr [...] i działek sąsiednich, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r na użytek innego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że co prawda w dniu [...] czerwca 2014r., podczas oględzin nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich przeprowadzonych w tym postępowaniu nie stwierdzono obecności wody na nieruchomości nr [...], a jedynie to, że ziemia była spękana i występowały na niej charakterystyczne szczeliny po odpływie wody. Oznacza to, zdaniem organu, że woda występuje na tej nieruchomości sporadycznie (okresowo), a zatem nieruchomość jest zbiornikiem wodnym w rozumieniu rozporządzenia. Ponadto na nieruchomości nr 89 stwierdzono lustro wody, a na nieruchomości nr [...] tzw. rzęsę na glebie. W oparciu o te ustalenia, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że południowo-wschodnia część działki skarżącej jest zlokalizowana w pasie szerokości 100 m. od pod linii brzegowej zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Dlatego zabudowa nieruchomości skarżącej w sposób określony w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest możliwa z uwagi na zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia i nie zachodzą okoliczności wyłączające ten zakaz, określone w tym przepisie. Według § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zdaniem organu, inwestycja narusza również zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 (likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych) oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 (likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych), charakter stwierdzonej roślinności wskazuje, że jest to obszar wodno-błotny. M.K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył przepisy rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, oględziny nieruchomości odbyły się natomiast bez jej udziału. Strona podała, że jest możliwe przesuniecie planowanej zabudowy w głąb działki i tym samym odsuniecie inwestycji od drogi gminnej rozdzielającej działki z rzekomo występującymi zbiornikami wodnymi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Nie podzielił jednak wszystkich motywów przytoczonych przez organ w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji jedynie w zakresie istnienia podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określonej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, ze na obszarze [...] Parku Krajobrazowego zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przyrodzonych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skoro teren przeznaczony pod inwestycję jest obecnie zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako grunty orne (R IV b) oraz pastwiska (Ps IV), to posadowienie na nim zabudowy mieszkaniowej, nierozerwalnie związanej z likwidacją roślinności, spowoduje niedopuszczalne likwidowanie i niszczenie roślinności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nie ma także podstaw do wyłączenia obowiązywania tego zakazu, określonych w powołanym przepisie rozporządzenia. Zdaniem organu w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie są natomiast prawnie uzasadnione stwierdzenia, że zabudowa nieruchomości skarżącej naruszy zakaz zabudowy określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych). Ustalenia faktyczne poczynione przez organy w tym postępowaniu są bowiem niejednoznaczne. Również z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz ortomap dostępnych na stronie www.geoportalgov.pl. nie wynika, że na działce przeznaczonej pod zainwestowanie znajdują się obszary wodno-błotne (bagna, błota, torfowiska, zbiorniki wodne naturalne i sztuczne, stałe i okresowe nie przekraczające 6 metrów głębokości). Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska organu I instancji co do tego, że zabudowa nieruchomości skarżącej narusza zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Zdaniem organu, materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy na działce skarżącej znajdują się obszary wodno-błotne. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]" i w związku z tym, wbrew stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy R. wyrażonym w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania tej inwestycji na obszar Natura 2000. Nieruchomość skarżącej jest położona wśród otwartego krajobrazu, w bezpośrednim sąsiedztwie łąk, zadrzwień śródpolnych. Tereny położone na północny – wschód od tej nieruchomości stanowią siedlisko orlika krzykliwego – bardzo rzadkiego ptaka lęgowego (2,4 – 4,9% populacji krajowej). Te ptaki tworzą miejsca lęgowe w terenie niezabudowanym i są silnie przywiązane do miejsca. W związku z tym zabudowa stosunkowo niewielkiego obszaru, a nawet zabudowa rozproszona, czy zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania może niekorzystanie wpłynąć na stan populacji tego ptaka. M. K. zaskarżyła to postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w skardze opisała szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, nie sformułowała natomiast konkretnych zarzutów odnośnie tej decyzji (nie podała, jakie konkretne przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ). Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że strona skarżąca zarzuca organowi niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej przepisy prawne dopuszczają możliwość usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości za zezwoleniem (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zwracał na to uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Według skarżącej planowana inwestycja nie narusza również § 3 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia, ani nie zagraża siedliskom ptaków - orlika krzykliwego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych na nieruchomości nr [...] położonej w Gminie R. w graniach [...] Parku Krajobrazowego i w granicach Obszaru Natura 2000 "[...]", wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustaw z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zalicza się parki krajobrazowe i obszary Natura 2000. Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącej budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi nie jest dopuszczalna z uwagi na obowiązujący na obszarze Parku zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji co do istnienia pozostałych podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, określonych w § 3 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia. W związku z tym zarzuty skargi podnoszone pod adresem stanowiska organu I instancji, niepodzielonego w całości przez organ II instancji, są bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje, że zostaną zachowane (nie ulegną zniszczeniu) znajdujące się na działce zadrzewienia śródpolne. Ustawa o ochronie przyrody w art. 5 pkt 27 pod podjęciem zadrzewienia rozumie drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, wraz z terenem na którym występują. Posiłkując się tą definicją, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że zadrzewienie śródpolne to drzewo, krzew (ich skupiska) rosnący wśród pól (użytków rolnych), pochodzący także z samosiewu (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/11 i IV SA/Wa 212/11, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i niezakwestionowanego przez skarżącą w skardze wynika, że na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się rośliny: (m.in. sitowie leśne, ostrzeń polny, sit rozpierzchły, przywrotnik pasterski, bzem czarnym, pokrzywą zwyczajną) oraz drzewa (olsze czarne i wierzba). Tego ustalenia nie kwestionuje zresztą strona skarżąca i przyznaje, że ewentualna adnotacja o zakazie likwidacji zadrzewień śródpolnych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rozwiązałaby ten problem. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zakaz niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie służą one potrzebie ochrony przeciwpowodziowej i zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowie, odbudowie, utrzymaniu, remontom lub naprawie urządzeń wodnych dotyczy wszelkich zadrzewień. Wystarcza potencjalna możliwość wycięcia tego drzewostanu na skutek realizacji inwestycji (por. powołane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyrok z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1153/12). Z tego względu nie ma w istotnego znaczenia argumentacja skargi, że planowane do realizacji trzy budynki można usytuować w taki sposób aby nie zniszczyć istniejącej roślinności (zadrzewień). W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie umieszcza się szczegółowych postanowień dotyczących zachowania dotychczasowej roślinności śródpolnej. Wprowadzenia do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ogólnego postanowienia o konieczności przestrzegania postanowień rozporządzenia w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, nie byłoby zresztą dostateczną gwarancją zachowania istniejącego zadrzewienia. Zbędne było więc czynienie przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych ustaleń co do tego, czy możliwe byłoby usytuowanie planowanej zabudowy na działce w sposób pozwalający uniknąć zniszczenia owych zadrzewień. Trzeba wyjaśnić, że według art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości jest dopuszczalne po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Niemniej jednak § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wojewody, mający umocowanie w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie dopuszcza możliwości stosowania tego wyłączenia na gruntach stanowiących park krajobrazowy. Trzeba ponadto zauważyć, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska organu prowadzącego postępowanie główne (Burmistrza Miasta i Gminy R.), że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na obszar Natura 2000 - [...]. Organ stwierdził, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - [...] i w związku z tym jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Na tej również podstawie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd podziela tę ocenę - stanowisko organu odwoławczego, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 - Puszcza [...]. Według art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, sieć obszarów Natura 2000 obejmuje m.in. obszary specjalnej ochrony ptaków. Zgodnie z art. 33 ust 1 tej ustawy, zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, stosując tzw. zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dlaczego inwestycja planowana w granicach obszaru Natura 2000 – Puszcza [...] na potencjalny negatywny wpływ na populacje orlika krzykliwego. W konsekwencji prawidłowo uznał, że jest zasadne przeprowadzenie dla planowanej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ppsa obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdza, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.