IV SA/Wa 2529/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. O., M. O., A. O., B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. O., A. O., B. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz skarżącego J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2529/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2007 r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2007 r. Nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia (...) września 1976 r. Nr (...) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni (...) ha, stanowiącego b. własność C. O., zapisanego w rejestrze gruntów m. W. pod poz. rej. nr (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 1976 r. Naczelnik Miasta W., na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejął z urzędu na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o pow. (...) ha, stanowiące własność C. O., zapisane w rejestrze gruntów m. W. pod poz. rej. Nr (...), oznaczone jako działki nr (...), (...), (...), (...). Wnioskiem z dnia 15 marca 1999r. Pani B. M. oraz Pan J. O., spadkobiercy b. właściciela przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji, gdyż w ocenie Wnioskodawców została ona podjęta z naruszeniem prawa. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia (...) sierpnia 2000r. znak: (...) odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia (...) września 1979r. Decyzją z dnia (...) lutego 2001 r. znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w mocy. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 911-914/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia (...) września 2007r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia (...) września 1976 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wystąpił adwokat H. P., pełnomocnik Pana J. O., Pana M. O., Pana A. O. oraz Pani B. M. w uzasadnieniu wskazując, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując przedmiotową sprawę nie wziął pod uwagę złożonych oświadczeń świadków, naruszając tym samym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej złożył również Pan D. S., pełnomocnik Pana J. O. Rozpatrzywszy sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, państwo na wniosek rolnika mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśli przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy gospodarstwo mogło być przejęte na własność państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ta prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego nie tylko uwzględniała określony stan faktyczny, ale wiązała się również z aktywnością rolnika. W dacie przejmowania gospodarstwa C. O., urodzony w dniu 14 lipca 1911 r. miał 65 lat. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię zaliczenia gospodarstwa rolnego jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej, to zauważyć należy, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. bliżej nie precyzuje treści wymienionego w przepisie art.9 ust.2 warunku niskiego poziomu produkcji rolnej. Należy w tej sytuacji odwołać się do zasady jednolitości systemu prawnego, której doniosłość podkreśla orzecznictwo sądowe, postulującej m.in. nadawanie jednakowego znaczenia takim samym pojęciom użytym w różnych aktach prawnych. Należy zatem przyjąć, iż pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" odpowiada pojęciu niskiego poziomu produkcji rolnej użytemu w obowiązującym w dacie przejęcia §1 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Pomimo bowiem faktu, iż wspomniane rozporządzenie wydane zostało jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz.14 z późn.zm.), to zawierało ono przepisy szczególne dotyczące uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Zgodnie z §1 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W przedmiotowej sprawie nie odnaleziono protokołów z lustracji gospodarstwa. W sprawie tej w charakterze świadków zostali przesłuchani: C. K., Z. S., Z. R., J. M. oraz A. G. Z oświadczeń tych wynika, iż gospodarstwo C. O. było uprawiane, gospodarz posiadał inwentarz żywy. Osoby przesłuchane w charakterze świadków nie były jednak w stanie precyzyjnie określić wielkości produkcji, stanu upraw i poziomu produkcji przed 1976 r. Natomiast w wydanej w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Miasta W. wskazano, iż gospodarstwo C. O. znajduje się w stanie wyjątkowego zaniedbania, poziom produkcji rolnej jest bardzo niski, grunty nie są odpowiednio wykorzystywane rolniczo. W gospodarstwie brak jest inwentarza i budynków gospodarczych. Uznać należy, iż ustaleń tych nie mogą skutecznie podważyć oświadczenia świadków złożone 20 lat od dnia przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, skoro oświadczenia te są dość ogólnikowe. Skargi na powyższe decyzje wnieśli M. O., A. O., B. M. reprezentowani przez adwokata H. P. oraz J. O. W pierwszej ze skarg podniesiono, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykonał wyroku NSA z dnia 17 lutego 2003 r., ograniczając się do prezentacji argumentów formułowanych przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy. Powyższe narusza w ocenie skarżących art.153 p.p.s.a. W drugiej ze skarg skarżący podniósł, iż decyzję z 1976 r. wydano bez podstawy prawnej, tj. w sytuacji, w której nie było przepisów wykonawczych do ustawy, a ustawa z 1974. przewidywała wydanie stosownego rozporządzenia. Ponadto uzasadnienie decyzji nie wskazuje – wbrew art.107§3 k.p.a. – faktów, które zostały udowodnione. Skarżący podniósł także – na wypadek przyjęcia przez Sąd, iż w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność państwa miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. – że przepisy tego rozporządzenia zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia (...) września 2007 r. należało uchylić, albowiem wydano je z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2003 r. NSA wskazał, iż skoro organy administracji nie dysponują dokumentami dotyczącymi zdarzeń z lat 1973 – 1976 r., w oparciu o które wydana została decyzja Naczelnika Miasta W., to okoliczności dotyczące tych zdarzeń winny zostać wyjaśnione dowodami możliwymi do przeprowadzenia. W myśl bowiem art.75§1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. I wówczas stosownie do treści art.80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym przypadku, czy gospodarstwo C. O. wykazywało niski poziom produkcji rolnej uzasadniający przejęcie je z urzędu na własność Państwa za rentę. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się protokoły zeznań świadków: 1) C. K., który zeznał, iż w latach 1973-1976 był kierownikiem Kółka Rolniczego w D. które obsługiwało m.in. gospodarstwo przed jego przejęciem, 2) Z.. S., która od urodzenia mieszkała w sąsiedztwie gospodarstwa C. O. oraz pracowała w G.S. w W., 3) Z. R., który od 1977 r. przez 16 lat był sołtysem wsi L., a poprzedni okres jest mu również znany, albowiem mieszkał w tej okolicy od dziecka, 4) J. M., 5) A. G., którego ojciec był w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy sołtysem. C. K. zeznał m.in., iż gospodarstwo C. O. było prowadzone na poziomie "dobrze średnim na tym obszarze". C. O. składał dużo zamówień do Kółka Rolniczego na usługi typu: koszenie zbóż, sianie zbóż, opryski, kopanie ziemniaków, omłoty i inne cięższe prace polowe, jak wykorzystanie glebogryzarki, ciężkiej orki, nawożenie i kultywację. Tych usług wykonywana była duża ilość godzin, np. omłoty trwały 8-10 godzin. Na gospodarstwo składały się grunty oraz siedlisko z zabudowaniami: budynkiem mieszkalnym murowanym, oborą murowaną, stodołą drewnianą. W swym gospodarstwie C. O. uprawiał żyto, owies, łubin, buraki pastewne, ziemniaki i warzywa. Z inwentarza posiadał krowy, świnie i konia. W gospodarstwie znajdowała się uprząż konna oraz konny sprzęt rolniczy, tj. brony, pług, Piełach, radełko i wóz konny. Gospodarz był w tym czasie mężczyzną sprawnym i mógł nadal prowadzić gospodarstwo. Z. S. zeznała m.in, iż siedlisko gospodarstwa składało się z murowanego budynku mieszkalnego, obory murowanej, stodoły drewnianej i wiaty na sprzęt rolniczy, tj. pług konny, brony sprężynówki, wóz konny. Gospodarz upraw dokonywał koniem, a przy cięższych pracach polowych korzystał z usług Kółka Rolniczego. Posiadał inwentarz żywy, tj. dwie krowy z cielakami, kilka sztuk trzody chlewnej, w tym maciorę z warchlakami, konia oraz duże ilości drobiu. Uprawiał żyto, pszenicę na lepszym kawałku ziemi, owies, saradelę, łubin, ziemniaki oraz warzywa. Odstawiał tuczniki na skup, na które świadek wówczas pracownica G.S. w W., wystawiała kwity dostawy. Podatki z gospodarstwa gospodarz płacił w terminie. Z. R. zeznał m.in., iż gospodarstwo składało się z ziemi ornej i siedliska. Na siedlisko składał się budynek mieszkalny murowany oraz budynek gospodarczy w postaci obory, w którym były wydzielone stanowiska dla krów, trzody chlewnej i konia oraz stodoły drewnianej i wiaty na sprzęt rolniczy. Na sprzęt rolniczy składały się sprężynówka, pług konny, brony, radełko do grządek. Gospodarz uprawiał żyto, owies, ziemniaki oraz warzywa. Zboże było przeznaczone na paszę dla zwierząt, a to co pozostało sprzedawał w G.S. w W. Ziemniaki były przeznaczane na pasze i dla użytku własnego. Mleko było odstawiane do zlewni w M. Gospodarz posiadał dwie krowy z cielakami, około sześciu sztuk trzody chlewnej, konia oraz drób i króliki. Podatki z tego gospodarstwa płacone były regularnie i nie było żadnych zaległości. Świadek zeznał, iż w latach 1973 – 1976 brał udział w corocznych przeglądach gruntów z pracownikami Urzędu Gminy, którzy nigdy w swoich sprawozdaniach nie wskazywali na to, że gospodarstwo jest źle użytkowane lub że grunty leżą odłogiem. J. M. zeznała m.in., iż w latach 1973-1976 gospodarstwo C. O. prowadzone było dobrze przez gospodarza i jego dzieci, ziemia nigdy nie leżała odłogiem. Większe prace polowe wykonywane były przy pomocy sąsiadów, w tym i świadka w ramach pomocy sąsiedzkiej. W tym czasie w skład gospodarstwa wchodziły następujące budynki: budynek mieszkalny murowany, obora murowana, stodoła drewniana oraz pomieszczenie na sprzęt rolniczy. W gospodarstwie hodowany był inwentarz: dwie krowy, kilka sztuk trzody chlewnej, w tym dwie maciory i sezonowo warchlaki, koń oraz drób. Gospodarz w tym czasie uprawiał żyto, owies, ziemniaki i warzywa. Zboże były przeznaczane na paszę dla trzody chlewnej i konia, zaś nadwyżki były sprzedawane. Ziemniaki służyły za karmę dla trzody chlewnej oraz wraz z warzywami dla użytku własnego. Uprawy polowe wykonywane były maszynami z Kółka Rolniczego w D. oraz własnym koniem. Do kosiarki i kopaczki podnajmowany był drugi koń od sąsiadów. Z maszyn rolniczych C. O. posiadał pług, sprężynówkę, brony i wóz konny do przewożenia sprzętu i plonów. A. G. zeznał m.in., iż C.O. uprawiał żyto, owies, ziemniaki i warzywa. Plony z gospodarstwa nie były chyba najgorsze skoro trwały około 6 godzin. Zboże było wykorzystywane na paszę dla zwierząt, tj. dla trzody chlewnej, bydła jak i konia. W latach 1973-1976 gospodarz posiadał krowy, trzodę chlewną, konia i drób. W tych latach w skład gospodarstwa wchodziły zabudowania w postaci budynku mieszkalnego murowanego, obory murowanej, stodoły drewnianej oraz wiaty na sprzęt rolniczy, tj. brony, pługa, sprężynówki oraz wozu konnego. Podatki uiszczone ojcu świadka (ówczesnemu sołtysowi) były płacone regularnie. W zeznaniach tych podaje się liczne szczegóły związane z funkcjonowaniem gospodarstwa: rodzaj upraw, rodzaj wykonywanych prac polowych, stan zabudowania gospodarstwa, rodzaj inwentarza, rodzaj posiadanego przez gospodarza sprzętu rolniczego. Wskazuje się, iż gospodarz był fizycznie zdolny do pracy w gospodarstwie, korzystał z usług Kółka Rolniczego, odstawiał mleko do mleczarni oraz tuczniki na skup, opłacał podatki. Zeznania te w sposób zgodny sugerują, iż gospodarstwo było uprawiane w sposób należyty, co podważałoby istnienie podstaw do jego przejęcia przez Skarb Państwa. Ocena powyższego materiału dowodowego przez organ orzekający w sprawie jest lakoniczna i powierzchowna, nie spełnia kryteriów ustanowionych w tym zakresie przez art.107§3 k.p.a. Po pierwsze, nie można uznać, iż oświadczenia świadków są "dość ogólnikowe". Przeciwnie są one w ocenie Sądu bardzo szczegółowe. Po drugie, wprawdzie literalnie rzecz ujmując nie ma w nich, jak stwierdził organ, precyzyjnego określenia wielkości produkcji, stanu upraw i poziomu produkcji przed 1976 r. (w sensie wskazania wielkości korespondujących z tymi, które wskazuje rozporządzenie), niemniej zeznania wskazują, iż gospodarstwo prowadzone było na poziomie dobrym, czyli średnim. O ile organ nie jest usatysfakcjonowany stopniem precyzji wypowiedzi świadków, winien zadbać o ich uzupełnienie. Organ winien także rozważyć podjęcie próby uzyskania dokumentacji ze wskazanego w zeznaniach Kółka Rolniczego, czy też G.S. W., potwierdzającej korzystanie przez C. O. z usług w postaci wynajmu sprzętu, czy też sprzedaży mleka i tuczników. Po trzecie, nie można co do zasady przyjąć, tak jak to zrobił organ, iż ustaleń decyzji z dnia (...) września 1976 r. nie mogą skutecznie podważyć oświadczenia świadków złożone ponad 20 lat od przejęcia gospodarstwa. Możliwość taką dopuścił bowiem NSA, orzekając w sprawie poprzednio. Należy podkreślić, iż rzetelna ocena zeznań świadków ma zasadnicze znaczenie w sprawie z uwagi na braki dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) września 1976 r. Kryteriów tych nie spełnia ocena dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnośnie natomiast podnoszonej w jednej ze skarg kwestii braku podstaw do stosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. wskazać należy, iż zasadność stosowania tego aktu w odniesieniu do przejęcia gospodarstwa C. O. uznał NSA orzekający w sprawie poprzednio. Konkludując, uznać należy, iż organ nie wykonał w sposób prawidłowy wydanego w sprawie wyroku NSA, przez co nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.