IV SA/Wa 2529/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. i S. Z. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. i S. Z. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego, budynku gospodarczego z garażem, zadaszenia (wiaty) oraz tablicy informacyjnej, w zabudowie jednorodzinnej z usługami, na działce nr ew. [...] oraz zjazdu z drogi krajowej nr ew. [...], położonych w miejscowości T. Organ w uzasadnieniu podał, że składając zażalenie od postanowienia skarżący podnieśli, iż na terenie wskazanym jako zalewowy okoliczne działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi i użyteczności publicznej. Działka, na której planowana jest inwestycja nie została zalana podczas powodzi w czerwcu 2010r. Ponadto inwestorzy uzyskali informację, że wzdłuż potoku M. będzie realizowana budowa wałów przeciwpowodziowych potoku M. Skarżący wskazali nadto, że istnieje możliwość podniesienia rzędnej terenu oraz rzędnej poziomu "0" budynków do rzędnej podanej w opracowaniu. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego zażalenia Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał na treść art. 17 pkt 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159). Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...], która z kolei zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 prawa wodnego opracowaniem "Określenie zagrożenia powodzią w zlewni W." mającym na celu aktualizowanie zasięgów wód prawdopodobnych, zawartych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W." położona jest w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) potoku M. Orientacyjna rzędna zwierciadła wody, w przekroju analizowanej działki wynosi 237,00 m n.p.m. Z analizy rzędnych terenu działki i rzędnej zwierciadła wody wynika, że głębokość zalewu wodą może osiągnąć około 1,0m. Może zatem nastąpić zniszczenie planowanych do wykonania budynków. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Lokalizowanie budynków na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzanie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na drodze. W konsekwencji nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli ze względu na zdrowie i mienie, zarówno inwestora jak i mieszkańców terenów. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy określone w art. 88l ust. 1 prawa wodnego, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych. Jeśli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od tego zakazu. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (na terenie zalewowym) działki są zabudowane budynkami organ wskazał, iż były one przedmiotem innych postępowań administracyjnych, gdzie indywidualnie rozstrzygano zagadnienie. Dalej argument, że działka na której jest planowana inwestycja i droga krajowa, z której planowany jest zjazd nie były zalane powodzią w 2010r. został skomentowany w ten sposób, że przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi, lecz możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości. W kwestii podniesienia rzędnych terenu oraz rzędnej poziomu "0" budynków organ stwierdził, że zmiana ukształtowania terenu zmniejsza możliwości retencyjne wód powodziowych. Ponadto w art. 88 l ust. 1 prawa wodnego w celu zachowania systemów retencjonowania wprowadzono zakaz zmiany ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Dlatego inwestorzy przed podjęciem takich działań powinni uzyskać decyzję Dyrektora RZGW w K. zwalniającą z tego zakazu. W kwestii natomiast budowy wałów przeciwpowodziowych potoku M. z akt sprawy nie wynika, kiedy ta inwestycja będzie realizowana. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli B. Z. i S. Z. zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący stoją na stanowisku, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do organu właściwego w sprawach prawa wodnego pozbawione było podstaw prawnych. Natomiast obszar działki nr ewidencyjny [...] w T. nie leży w "obszarze szczególnego zagrożenia powodzią". Skarżący wywodzą, że: - uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymagane jest m. in. w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88 d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. - działki objęte planowaną inwestycją nie są obszarem, o którym mowa w art. 88 d ust. 2 ustawy Prawo wodne. - działki te nie są w szczególności "obszarem szczególnego zagrożenia powodzią", gdyż takowymi są "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów Prawa wodnego obowiązujących do dnia 17 marca 2011r. - zgodnie z art. 82 ust. 1 obowiązującym do dnia 17 marca 2011r. były to takie obszary, do których nie kwalifikuje się działka skarżących. - skoro w dniu 17 marca 2011r. teren działki skarżącego nie był "obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią" to nie jest obecnie obszarem "szczególnego zagrożenia powodzią – art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy – Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159). - organ uzgadniający powinien odnieść się do konkretnych warunków zabudowy, a nie stwierdzać, że zabudowa nie jest możliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp. Zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 88d ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie zaś z art. 88d ust. 2 tej ustawy na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. Art. 88d ustawy Prawo wodne został do niej wprowadzony mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159 ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa nowelizująca. Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 18 marca 2011r. Zatem w chwili orzekania przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej obowiązywały znowelizowane przepisy, które nieco odmiennie regulowały kwestie możliwości inwestowania na terenach zagrożonych negatywnym oddziaływaniem wód. W pierwszej kolejności zmieniło się nazewnictwo i w powołaniu na brzmienie art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej skarżący wywodzili, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Za obszary takie, w myśl wskazanego przepisu, uważa się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Tymczasem obowiązujący poprzednio (tj. do dnia 18 marca 2011r.) art. 82 ust. 1 opisywał obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią wskazując, że obejmują one następujące tereny: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; 3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Dalej w ust. 2. statuował zasadę, że na wymienionych obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Z porównania regulacji art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne z normą art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej skarżący wywodzą, że teren, na którym zlokalizowane są ich działki nie spełniając w świetle art. 82 ust. 1 ustawy prawo wodne warunków do uznania ich za obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią nie stały się z mocy art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej obszarami szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Stąd nie obejmują tego terenu zakazy właściwe dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wymienione w art. 88 l ust. 1. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżących, że teren inwestycyjny nie był nigdy obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie spełniał bowiem kryteriów określonych w tym przepisie i okoliczność ta jest poza sporem. Nie oznacza to jednak, że na tym terenie nie obowiązują zakazy i nakazy wynikające z przepisów prawa wodnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) w art. 53 ust. 4 pkt 11) przewidują konieczność uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy) w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Dalej art. 88 d ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewiduje, że dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Na tych mapach przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Legalna definicja obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazła miejsce w art. 9 ust. 1 pkt 6c) ustawy. Analiza przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym o zasięgu terenów podlegających rygorom tego aktu prawnego decydują dokumenty jakimi są mapy zagrożenia powodziowego sporządzane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 88f ust. 1). Dalej przepis stanowi, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Jednocześnie do czasu sporządzenia owych map ustawodawca przewidział czas przejściowy, o czym stanowi art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Mianowicie art. 14 stanowi, że studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ustawodawca zatem na równi z mapami zagrożenia powodziowego traktuje studia ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w oparciu o poprzednie przepisy. Zgodnie z art. 88 d ust. 2 to właśnie na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Dotychczasowe zatem studia ochrony przeciwpowodziowej wyznaczające obszary o możliwości wystąpienia powodzi raz na 100 lat stały się dokumentami (w okresie przejściowym) obrazującymi ten stan zagrożenia już pod rządami znowelizowanego Prawa wodnego. Obecnie bowiem ustawa również przewiduje w art. 9 ust. 1 pkt 6c) ppkt a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat i kwalifikuje je jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Z opisanym wyżej studium ochrony przeciwpowodziowej mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokument ten określił, że teren inwestycji znajduje się w obszarze o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat. Taka kwalifikacja odpowiada obecnemu obszarowi szczególnego zagrożenia powodzią (art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a). Na tych zaś obszarach obowiązuje zakaz wykonywania obiektów budowlanych. Jednocześnie przepis art. 88l ust. 2 przewiduje dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej delegację do uchylenia przewidzianych w tym przepisie zakazów. Przy czym uprawnienie to nie ma charakteru odnoszącego się generalnie do danego obszaru lecz dotyczy indywidualnych spraw regulowanych w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie jest wszczynane na wniosek podmiotu ubiegającego się o uzyskanie zgody na zwolnienie od zakazów. W niniejszej sprawie taka indywidualna decyzja w stosunku do skarżących nie została wydana przez właściwy organ. W ocenie Sądu postępowanie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może zastępować postępowania, o którym mowa w art. 88l ust. 2. Innymi słowy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie może odejść od zakazów poprzez uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 kpa. Po pierwsze ustawa przewiduje odrębny tok postępowania, które kończy się decyzją administracyjną. Po drugie przy uzgadnianiu organ uzgodnieniowy związany jest projektem decyzji o warunkach zabudowy i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia oraz w ograniczonym czasowo przedziale, co uniemożliwia wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ma bowiem jedynie dwa tygodnie na zajęcie stanowiska. Działając zatem w granicach prawa organ doszedł do wniosku, że na obszarze objętym terenem inwestycyjnym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych i zakaz ten w wypadku skarżących nie został uchylony. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.