IV SA/Wa 2529/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi N. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. H. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej także "Szef Urzędu"), po rozpatrzeniu odwołania pani N. H., ur. [...] maja 1979 roku, obywatelki [...] (dalej także "skarżącej" albo "cudzoziemki"), reprezentowanej przez pełnomocnika adw. B. R. od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] lutego 2015 roku Nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Szefa Urzędu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu [...] października 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez N. T., wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy w Polsce na stanowisku przedstawiciela handlowego na rzecz L. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku, wydaną na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1650 z póź.zm.), dalej także "ustawy", Wojewoda odmówił udzielenia skarżącej objętego wnioskiem zezwolenia, stwierdzając że w dniu złożenia wniosku cudzoziemka przebywała na terytorium RP nielegalnie. Stwierdziwszy powyższą przeszkodę do udzielenia żądanego zezwolenia, organ odstąpił od oceny materiału dowodowego sprawy pod kątem spełniania przez stronę szczegółowych przesłanek, przewidzianych w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. 3. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik strony wniósł do Szefa Urzędu, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 100 ust, 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach i art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). III. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Szef Urzędu rozpatrzył odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Szef Urzędu wskazał w szczególności, co następuje: 1. W myśl art.100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie. 2. W chwili składania wniosku o udzielenie zezwolenia skarżąca legitymowała się dokumentem wyjazdowym [...] nr [...], ważnym od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r., wydanym przez władze [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Placówka Straży Granicznej w K. poinformowała organ I instancji, że dokument typu [...] zamieszczony w paszporcie pani N. H., ur. [...] stycznia 1981 r. nie uprawnia jej do wjazdu do innych krajów strefy Schengen w tym także do Polski. W toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy dołączono m.in. tłumaczenie przysięgłe z języka [...] dokumentu [...] nr [...] ważnego od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. na czas pobytu 30 dni z adnotacją "polecenie wyjazdu". 3. Stanowisko Wojewody, stosownie do którego wobec cudzoziemki zachodzi negatywna przesłanka do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z art.100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, że w dniu złożenia przedmiotowego pobyt skarżącej w Polsce był nielegalny, albowiem dokument, którym się legitymowała nie uprawniał jej do pobytu w Polsce. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 100 ust. 1 ww. ustawy ("udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi...") podjęcie przedmiotowego, odmownego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. IV. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do tut. Sądu, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] czerwca 2015 r., formułując przeciwko tej decyzji następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 100 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (dalej: uoc) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że wobec skarżącej zachodzi okoliczność wskazana w art. 100 ust. 1 pkt. 9 uoc (tj. skarżąca w momencie złożenia wniosku przebywała nielegalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) stanowiąca negatywny przesłankę uniemożliwiającą wydanie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy skarżąca w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę legitymowała się dokumentem w postaci [...] dokumentu [...] ważnego do dnia [...] listopada 2014 r. uprawniającego ją do legalnego pobytu na terytorium strefy Schengen, zatem również na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym brak było podstaw do przyjęcia, że strona w dniu złożenia wniosku przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie i w konsekwencji niezasadnie odmówiono skarżącej zezwolenia pobyt czasowy, gdyż skarżąca spełniła wszystkie warunki konieczne do uzyskania przedmiotowego zezwolenia i nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek powodująca obligatoryjną odmowę udzielenia jej zezwolenia, 2. naruszenia przepisów art. 98 uoc w zw. z art. 6 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy skarżąca spełniała wymogi do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a okoliczności wskazane we wniosku, w szczególności fakt podjęcia pracy przez skarżącą, uzasadniają udzielenie jej zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym złożony przez nią wniosek powinien pozostać rozpatrzony pozytywnie; 3. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz zaniechaniu przez organ podejmowania działań z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niezebraniu przez organ jednoznacznych i obiektywnych dowodów potwierdzających, że ważny dokument [...] nie uprawniał skarżącą do legalnego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że skarżąca w momencie składania wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. 4. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa oraz art: 11 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nazbyt ogólny oraz uniemożliwiający stronie zapoznanie się z podstawą i motywami rozstrzygnięcia, wskutek niewskazania w treści uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności niewyjaśnienia przez organ dlaczego ważny dokument [...] nie uprawniał skarżącą do legalnego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę na decyzję odwoławczą Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2015 r. należało uwzględnić, albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art.7 i 77 § w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono bowiem wszystkich wątpliwości, związanych z kwestią ewentualnego legitymowania się przez skarżącą tytułem do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tej racji zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] czerwca 2015 r. było rozstrzygnięcie, czy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy w trybie i na zasadach uregulowanych w art.98 i nast. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. W ocenie Szefa Urzędu, podzielającego w tym zakresie stanowisko Wojewody, w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, przewidziana w art.100 ust.1 pkt 9 ustawy, tj. wyrażająca się w tym, że w trakcie ubiegania się o zezwolenie skarżąca nie legitymowała się prawem legalnego pobytu w Polsce. Zdaniem Sądu, rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody, organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych z ustaleniem tej okoliczności faktycznej. 2. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania procesowe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób wyczerpujący statusu prawnego dokumentu wyjazdowego [...] nr [...] (w kontekście tego, czy uprawnia on jego adresata do wjazdu na teren Polski), na który powoływała się skarżąca. Swoją oceną w tej kwestii Szef Urzędu oparł wyłącznie na ustaleniach Wojewody, który to organ z kolei odwołał się jedynie do pisma Placówki Straży Granicznej w K., pochodzącego sprzed kilku lat ([...] grudnia 2011 r.), dotyczącego innego cudzoziemca i również nie zawierającego analizy prawnej przedmiotowego dokumentu (pismo Placówki ogranicza się wyłącznie do kategorycznego wniosku, że dokument nie uprawniał wymienionego w nim cudzoziemca do wjazdu do innych krajów strefy Schengen, w tym także Polski). Oparcie się na tego rodzaju lakonicznym stanowisku jednostki organizacyjnej Straży Granicznej (mając na uwadze chociażby brak pewności co do jego aktualności w kontekście np. możliwych późniejszych systemowych zmian w statusie prawnym dokumentu wjazdowego, którego dotyczy niniejsza sprawa) upoważnia do uznania, że kwestia posiadania przez skarżącą prawa do pobytu na terenie RP nie została dostatecznie wnikliwe rozpoznana na etapie postępowania odwoławczego. 4. Uznać w tej sytuacji należy, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu należało wyeliminować z obrotu prawnego. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Szef Urzędu ponownie rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody, ustalając aktualny charakter prawny dokumentu wyjazdowego [...] nr [...] w kontekście uprawnień przysługujących jego adresatowi. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.