IV SA/Wa 253/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia F. Z., L. Z., W. Z. oraz R. C. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008r., którym uzgodniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i naziemnymi, infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej w skrócie: u.p.z.p. Przepis art. 53 ust. 5 znowelizowanej u.p.z.p stanowi obecnie, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Powyższa ustawa ogranicza krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie uzgadniające w trybie art. 106 kpa tylko do inwestora. W ocenie organu inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy. Na gruncie obowiązującej obecnie u.p.z.p. prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy przysługuje wyłącznie osobie, która złożyła wniosek o wydanie decyzji (inwestorowi). Przepis ograniczający możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienie uzgadniające nie określa granic czasowych ich wydania. Powyższa regulacja dotyczy także tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wobec tego niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznawanie takich zażaleń przez organ odwoławczy i z tego powodu postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Osoby, które wniosły zażalenie nie są inwestorami, jest nim bowiem K. Wobec powyższego w świetle aktualnego brzmienia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. merytoryczne rozpatrzenie zażalenia byłoby niedopuszczalne. Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera przepis przejściowy zawarty w art. 80, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W aktach sprawy brak jest stosownego wniosku inwestora o rozpatrzenie sprawy w oparciu o poprzednie przepisy, w związku z czym organ ma obowiązek orzekać w oparciu o przepisy nowe, które nie dają możliwości skutecznego wnoszenia zażalenia przez inne, niż inwestor strony postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł m. in. L. Z. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ rozpoznał zażalenie po nieomal dwóch latach od jego wniesienia. Opieszałość organu doprowadziła do sytuacji, w której na skutek zmiany przepisów wadliwe i naruszające przepisy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008r nie może zostać poddane kontroli instancyjnej z powodów formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo organ wskazał, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inny podmiot aniżeli inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie w niniejszym wypadku zostało wniesione przed tą datą i niestety nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy w terminie zakreślonym przez kpa. Wydając postanowienie organ I instancji pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, bo przepisy obowiązujące w tej dacie przewidywały bezpośrednią instancyjną kontrolę tego rodzaju orzeczeń wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez wszystkie strony, nie tylko przez inwestora. Inwestor mógł złożyć wniosek o stosowanie dotychczasowych przepisów. Jeśli tego nie uczynił znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu. Stanowi o tym art. 80 ustawy o rozwoju usług, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro taki wniosek nie został złożony, znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, które ograniczają podmiotowo możliwość zaskarżenia wyłącznie do inwestora. Zarzut o opieszałości organu jest zasadny, nie może jednak skutkować odmiennym załatwieniem skargi. Otóż art. 35 § 3 kpa stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio zażaleniowym) powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania tego środka zaskarżenia. Jeżeli organ pozostaje w bezczynności służy skarga do sądu administracyjnego. Jeśli zatem skarżący zarzuca, że wskutek opieszałości organu nie zostało zażalenie rozpatrzone i nastąpiła zmiana przepisów w tym czasie niekorzystna dla żalącego, miał środki do zdyscyplinowania organu, aby ten załatwił ją wcześniej, jeszcze przed zmianą przepisów. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu przepis wyłączający inne niż inwestor strony od uprawnienia do wniesienia zażalenia nie określa granic czasowych. Oznacza to, że istotny jest stan prawny, który obowiązuje w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Jedyna wątpliwość w niniejszej sprawie dotyczy treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien wydać w powołaniu na art. 134 kpa postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez L. Z. W świetle bowiem zmienionego art. 53 ust. 5 u.p.z.p. co do zasady inwestorowi jedynie przysługuje zażalenie, co oznacza, że wnoszenie zażaleń przez inny podmiot jest niedopuszczalne. Z kolei zastosowany przez organ art. 138 § 1 pkt 3 kpa zakłada sytuację, że postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Tutaj postępowanie zażaleniowe z wniosku L. Z. nie stało się bezprzedmiotowe, lecz od daty wejścia w życie znowelizowanego art. 53 ust. 5 u.p.z.p stało się niedopuszczalne. Nie mniej jednak tego rodzaju wadliwość orzeczenia nie może skutkować jego uchyleniem. Zarówno bowiem umorzenie postępowania zażaleniowego, jak i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia powoduje, że nie zostaje ono rozpatrzone merytorycznie. Wynik zatem obydwu postępowań jest w swoich skutkach tożsamy. Mianowicie organ odwoławczy nie wydaje orzeczenia merytorycznego. Z tych względów w ocenie Sądu uchybienie przepisom procesowym, wskazanym wyżej tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie może skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.