IV SA/Wa 253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...].10.2013r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o wydaleniu A.O. (dalej jako skarżący) z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów określonych w art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2011r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) i określenie czasu trwania zakazu wjazdu na terytorium państw obszaru Schengen na okres zgodny z art. 99b ustawy o cudzoziemcach. W toku w/w postępowania, w odpowiedzi na wniosek cudzoziemca Wojewoda [...] postanowieniem z [...].10.2013r. nr [...] odmówił mu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "TAJNE". W zażaleniu na ww postanowienie skarżący podniósł, że uniemożliwienie mu (ewentualnie przez "specjalnego prawnika" posiadającego upoważnienie umożliwiające dostęp) zapoznania się z aktami sprawy może prowadzić do naruszenia ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 8 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm). Powołał się sytuację rodzinną oraz na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie ingerencji w prawo do życia rodzinnego i prywatnego (art. 8 Konwencji), która polegała na wydaleniu jednostki ze względu na powodowane przez nią zagrożenia dla bezpieczeństwa państwowego. Podniósł, że przez brak pełnego dostępu do akt nie mógł przedstawić swojego stanowiska i podjąć próby merytorycznej weryfikacji faktycznych podstaw do deportacji a więc zakwestionować ustaleń dokonanych przez odpowiednie władze publiczne. Powołał się ponadto na prawa zagwarantowane w art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawo przedstawienia argumentów przeciwko wydaleniu. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Szef Urzędu ds. Cudzoziemców działając na podstawie art. 74 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1228) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].10.2013r. nr [...] odmawiające obywatelowi R. A.O., ur. [...]r. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne". W uzasadnieniu organ powołał się na art. 2 pkt 2 i 3, art. 4 ust. 1, 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 73 i 74 § 1 kpa. W skardze do tut. Sądu na postanowienie II instancji skarżący zarzucił naruszenie: art. 10 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne na podstawie art. 74 § 1 kpa, w sytuacji gdy materiały opatrzone klauzulą "tajne" stanowią całość relewantnego materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie wydalenia, w związku z czym skarżący nie wie i nie może nawet przypuszczać, z jakich względów zostało wobec niego wszczęte postępowanie w przedmiocie wydalenia z Polski, podczas gdy powinno mu się zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a nadanie klauzuli tajności całości materiałów dowodowych budzi poważne zastrzeżenia; art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., do argumentów przedstawionych w zażaleniu skarżącego na postanowienie organu I instancji dotyczących orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości, nieodniesienie się do problemu zasadności nadania klauzuli tajności całości dokumentacji oraz niewyjaśnienie jakie dokumenty znajdują się w aktach sprawy i z jakiego konkretnie powodu zostały one objęte klauzulą tajności. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013r., znak [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 - dalej ppsa). Zgodnie z art. 134 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, nie naruszono też przepisów procedury administracyjnej. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu było wydane w toku postępowania wpadkowe postanowienie w przedmiocie dostępu do części akt sprawy a nie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wydalenia skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, bo ta podlega kontroli w osobnym postępowaniu. Sąd nie badał zatem przesłanek, w oparciu o które skarżący został wydalony z kraju, nie badał też zasadności decyzji w tym zakresie a w konsekwencji znaczenia stosunków rodzinnych, na które powoływał się skarżący. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.2010, Nr 182, poz.1228 zwanej dalej ustawą) informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1. - uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2. - pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3. - zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4. - utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5. - w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6. - przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Informacje te muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Jednocześnie według art. 8 ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione tylko osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Chodzi tu wyłącznie o osoby dające rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nie pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego (art. 4 ust. 1 ustawy). Trzeba podkreślić, że co do zasady, w toku postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 1 i 2 kpa). Zasady wyrażonej w art. 73 kpa nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 kpa). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 kpa). Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę "tajne" w oparciu o art. 74 § 1 kpa i przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych organ był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do skarżącego. Przywołane wyżej przepisy formułują bezwzględny zakaz udostępniania stronie postępowania dokumentów niejawnych z klauzulą "tajne". Prawidłowo przy tym organ ocenił, że kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 74 kpa (tj. "przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne"...) obligowało go do wydania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy organ słusznie uznał, że wyrażona w art. 7 kpa zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony) - doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do postanowień opartych na zasadzie uznania administracyjnego natomiast w kontrolowanym postępowaniu organ rozpatrujący sprawę skarżącego był zobowiązany do odmowy udostępnienia mu dokumentów, którym została nadana klauzula "tajne". Prawidłowo też w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP organ ocenił wyższość interesu publicznego związanego z bezpieczeństwem państwa nad partykularnym interesem jednostki. (por. postanowienie TK z dnia 13 czerwca 1994rS. 1/94, OTK 1994/1/28). Również prawidłowo organ przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazujące na to, że ograniczenie dostępu strony do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej, jakkolwiek stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu i potencjalne zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury, to jednak znajduje podstawę prawną w przepisach ustawy (art. 74 § 1 kpa) a ponadto ma charakter wyjątkowy, bowiem związane jest z ochroną wartości nadrzędnej – tj. interesu Rzeczypospolitej Polskiej." (por. wyrok NSA z dnia 14.12.2011r. sygn. akt II OSK 2293/10; wyrok z dnia 31 sierpnia 2005r. w sprawach II OSK 655/05, Lex nr 188294 i II OSK 656/05, Lex nr 188296). W konsekwencji nie sposób zarzucić, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Uzasadnienie ww postanowienia zgodnie z wymogami zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak się wskazuje w orzecznictwie, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ II instancji ma obowiązek po raz drugi w całości rozpoznać sprawę merytorycznie a zarzuty odwołania mają charakter pomocniczy. W przedmiotowej sprawie nie jest zatem istotną wadą zaskarżonego postępowania okoliczność, że organ nie odniósł się szczegółowo do przywołanego w odwołaniu orzecznictwa skoro jednocześnie wypełnił wymogi ustawowe stawiane uzasadnieniu. Gdy chodzi o przytoczone w skardze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 września 2010r., I OSK 1047/10, w którym wskazano na dopuszczalność sądowej kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, tut. Sąd podziela ww pogląd jak i argumentację skarżącego. W toku niniejszego postępowania Sąd zbadał nie tylko okoliczność, czy dokumentom zastrzeżonym dla skarżącego nadano klauzulę tajności ale też zapoznał się z ww dokumentami i kwestie warunkujące nadanie klauzuli tajności przedmiotowym dokumentom nie budzą wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu. Jeśli zaś chodzi o podnoszone przez skarżącego naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2) to w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza jej postanowień. W szczególności nie sposób podzielić zarzut naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego (art. 6), gdyż zarówno decyzja o wydaleniu jak i zaskarżone postanowienie podlegają kontroli sądowej. Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8), jak wskazano wyżej, nie jest przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie, jako wyłącznie wpadkowej (proceduralnej). Jak się wydaje, w sprawie nie naruszono także wyrażonej w art. 13 Konwencji prawa do skutecznego środka odwoławczego, skoro jak wynika z niniejszego postępowania, przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu II instancji. W sprawie, w ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia Protokołu nr 7 do ww Konwencji. W art. 1 ustanawia on gwarancje proceduralne dotyczące wydalania cudzoziemców i stanowi, że: "1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość: a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu; b) wniesienia środków odwoławczych oraz c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ. 2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego". W sprawie nie budzi wątpliwości z jakiego powodu i na czyje żądanie wobec skarżącego została zastosowana procedura wydalenia z kraju. Zastosowanie znajduje tu zatem ust. 2 art. 1 Protokołu nr 7 do ww Konwencji a więc wyjątek wskazujący na to, że określone w ust. 1 prawa skarżącego są ograniczone w sytuacji uznania zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono. Na koniec trzeba tylko podkreślić, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu. Tak dokonana kontrola nie dała podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego.