IV SA/Wa 2537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę Prokurator Okręgowy [...] , działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) wniósł skargę z[...] września 2019r. na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku, której załącznikiem jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku" (dalej: Program). Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 pkt 16, 17 i 18 uoz oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej ZTP), poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w Programie treści przepisów u.o.z. w zakresie definicji "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie"; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz, poprzez niewskazanie lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi usypiania ślepych miotów oraz poprzez ograniczenie finansowania tego zadania własnego gminy do wysokości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (dalej: uoz) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 ust. 1 pkt 2 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez konkretyzacji i rozbicia na poszczególne cele, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Na podstawie art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analizując treść Programu, zawartą w załączniku stanowiącym integralną część uchwały, należy wskazać, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. W § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu powtórzono, za art. 4 pkt 16-18 uoz, definicje pojęć "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie". Należy zauważyć, iż gdy określony termin został zdefiniowany w przepisach ustawy, ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 roku sygn. II GSK 896/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 roku sygn. II SA/Gd 698/18), gdyż po pierwsze, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu w kompetencje ustawodawcy, a po drugie - w sytuacji zmiany definicji ustawowej - prowadzi do rozdźwięku pomiędzy definicją zawartą w ustawie i w akcie prawa miejscowego. Za istotnie naruszające prawo w ocenie Prokuratora należy również uznać pominięcie przez organ stanowiący gminy podmiotu, który wykonywał będzie zadanie własne gminy w postaci usypiania ślepych miotów, niepochodzących od zwierząt umieszczonych w schronisku. Okoliczność, że Program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwalenie przez radę gminy obligatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami zawierającego ustawowo określone elementy w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2019 roku sygn. II SA/Go 859/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 roku sygn. II OSK 37/13). Adresaci norm objętych Programem winni bowiem mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści istotnych, z ich punktu widzenia, kwestii dotyczących zasad realizacji tego zadania przez gminę, w tym jaka obowiązuje w gminie procedura w przedmiocie usypiania ślepych miotów, kto i na jakich zasad może z niej skorzystać. Uregulowań takich Program nie zawiera. Ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 roku sygn. II OSK 3245/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 roku sygn. II SA/Kr 1474/17). Za nieprawidłowe w ocenie Prokuratora uznać należy także zawarte w § 10 ust. 6 ograniczenie finansowania zabiegów usypiania ślepych miotów wyłącznie do wysokości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy, a w przypadku ich wyczerpania możliwość wykonania zabiegów w kolejnym roku budżetowym. Usypianie ślepych miotów stanowi, zgodnie z wolą ustawodawcy, obowiązkowe zadanie własne gminy i jego realizacja nie może zostać uzależniona od wyczerpania założonych uprzednio w budżecie gminy środków na ten cel. Przenoszenie wykonania tego zadania na kolejny rok nie stanowi przy tym żadnego rozwiązania biorąc pod uwagę, że okres, kiedy przedmiotowy zabieg może zostać wykonany, wynosi zaledwie kilka dni. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 11a ust. 5 uoz wskazano, że w § 15 ust. 1 pkt 2 Programu organ stanowiący gminy ustalił, że na cele wymienione zbiorczo w§8, §10, § 11 i § 12 Programu Gmina [...]zarezerwowała środki w kwocie 19.000 złotych brutto. W ocenie skarżącego, tak unormowany sposób finansowania Programu nie wyczerpuje wymagań ustawowych zawartych w treści art. 11a ust. 5 uoz. Ustawa wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele. Przywołany przepis stanowi, iż Program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Jakkolwiek zaskarżona uchwała przewiduje środki na wszystkie zadania obligatoryjnie zastrzeżone do uregulowania w Programie, to jednak ich podział wyłącznie na trzy grupy powoduje, iż znaczna część odpowiedzialności za dysponowanie tymi środkami przeniesiona zostaje na organ wykonawczy gminy, to jest wójta. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy, a ewentualnie także innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków narusza normę art. lla ust. 5 uoz (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 roku sygn. II SA/Kr 1474/17). Niewłaściwe zastosowanie wskazanych w art. 1 1 a ust. 5 uoz elementów winno skutkować bezwzględną nieważnością przedmiotowej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego § 15 ust. 1 pkt 2 Programu naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 1 1 a ust. 2 uoz. Na marginesie zauważono, iż zaskarżona uchwała nosi numer [...], zaś stanowiący załącznik do niej Program został określony jako załącznik do uchwały nr [...]. Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, przedstawiając stosowną w tym zakresie argumentację i przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zostanie wydany z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Gminy [...] podjętej w dniu [...] marca 2019 r. o NR [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku. Zaskarżona uchwała, co nie budzi wątpliwości Sądu i nie było też kwestionowane przez strony, zalicza się do aktów prawa miejscowego, co stanowi o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r., pod poz. [...]. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Takie ogłoszenie nastąpiło [...] marca 2019 r. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 122, dalej "u.o.z."). Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane elementy, określone w przepisie art. 11a ust. 2 Ustawy. Jak wynika z treści skargi, Prokurator domagając się stwierdzenia nieważności uchwały zarzucił jej istotne naruszenie: I. Art. 4 pkt 16, 17 i 18 Ustawy oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Programie definicji znajdujących się w ustawie. W ocenie jednak Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem powtórzenie w § 1 pkt 3, 4 i 5 Programu, za art. 4 pkt 16-18 uoz, definicji pojęć "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie" nie stanowi istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Należy zauważyć, iż bez wątpienia zasady techniki prawodawczej postulują, aby nie powtarzać przepisów ustawowych w aktach niższego rzędu, jednakże nie może ujść uwadze, że w tym wypadku mamy do czynienia wyłącznie ze zdefiniowaniem pojęć użytych w samej uchwale, które z oczywistych względów są identyczne z definicją ustawową. Rada aby program był czytelniejszy dla adresatów, przywołała wprost definicje ustawowe. Nie dokonała ich zmiany, co należałoby uznać właśnie za istotne naruszenie przepisów. W tej sytuacji Twierdzenie jakoby doszło do naruszenia norm konstytucyjnych uznać należy zatem za zupełnie bezzasadnie. Tym samym w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze cel, zakres i zasięg uchwały, skala powyższych naruszeń nie jest na tyle istotna, aby skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. II. Art. 11a ust. 2 pkt 6 Ustawy, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami winien zawierać regulacje dotyczące usypiania ślepych miotów, wobec niewskazania lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi usypiania ślepych miotów oraz poprzez ograniczenie finansowania tego zadania własnego gminy do wysokości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. W ocenie Sądu przedmiotowy Program zawiera regulacje w tym zakresie. W § 8 ust. 1 Programu wskazano, że "Usypianie ślepych miotów zwierząt odłowionych i umieszczonych w schronisku może nastąpić przez lekarza weterynarii". Z przepisu tego wynika zatem wprost, że usypianie odbywać się będzie w schronisku. Z kolei adres schroniska określono w § 3 ust. 1 Programu, Schronisko to z kolei znajduje się pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Tym samym w niniejszej sprawie wskazywanie danych konkretnego weterynarza nie było konieczne, bowiem stosowny zabieg w świetle ww. norm musi wykonać weterynarz w schronisku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów. Mając powyższe na uwadze zarzut ten podniesiony przez Prokuratora uznać należy za niezasadny. III. Odnosząc się z kolei do kwestii ograniczenia finansowania tego zadania własnego do wysokości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy, co w ocenie Prokuratora stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy poprzez określenie w sposób niedostateczny sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wskazać należy, że w § 10 ust. 6 Programu przewidziano środki na sterylizację i kastrację psów i kotów z środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Ich wysokość (kwota) wynika zaś z § 15 ust. 2 Programu. Tym samym w ocenie Sądu wskazanie, że wydatki ograniczone są do środków przeznaczonych w budżecie nijak nie ogranicza realizacji programu i nie stanowi naruszenia przepisów Ustawy. Nie można przecież z góry zakładać, że posiadane środki okażą się niewystarczające. Zresztą w § 15 ust. 2 Programu wprost wskazano, że: "W przypadku, gdy zarezerwowane środki finansowe na wykonanie zadania okażą się niewystarczające, przewiduje się możliwość uruchomienia dodatkowych środków z rezerwy budżetowej". Zatem brak jest podstaw do uznania, aby przedmiotowy zapis w § 10 ust. 6 Programu naruszał w sposób istotny powszechnie obowiązujące przepisy. W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można zatem uznać aby doszło do naruszenia art. 11a ust. 5 Ustawy Przypomnieć należy, że w świetle tegoż przepisu "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Rada Gminy [...] w § 15 ust. 1 zaskarżonego Programu określiła bowiem wysokość środków przeznaczonych na jego realizację, oraz sposób ich wydatkowania. Odnosząc się do błędnej numeracji uchwały zawartej w załączniku do uchwały (Nr [...] zamiast [...]) wskazać należy, że nie stanowi on o istotnej wadliwości podjętej uchwały. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uchwała w sprawie Programu opieki ma nr [...], a Program stanowi jej załącznik. Reasumując Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Prokuratora nie uzasadniają konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości ani w części i na podstawie art. 151 p.p.sa. oddalił skargę.