IV SA/Wa 2544/16

Dnia 21 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania W. I. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. decyzją Marszałek Województwa [...] zmienił po raz kolejny pozwolenie zintegrowane na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji fermy drobiu w miejscowości [...] gm. [...], udzielone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] S. T., na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, o liczbie stanowisk powyżej 40 000, zlokalizowanej na terenie Odchowalni Kurcząt w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa w związku ze zwiększeniem skali działalności prowadzonej przez S. T. Odwołanie od ww. postanowienia Ministra wniósł W. I., właściciel nieruchomości położonych w odległości ok. 150 m od ww. fermy. Po przeanalizowania odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych, niezbędnych do zainicjowania postępowania odwoławczego, Minister Środowiska uznał, że W. I. nie posiada legitymacji do jego wniesienia. Organ wskazał, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, o czym stanowi art. 127 Kpa., natomiast zgodnie z przepisem art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w którym określony został w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia, skarżący nie posiada przymiotu strony. Stroną bowiem, zgodnie z powołaną regulacją, jest jedynie prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono. Wobec powyższego w omawianej sprawie stroną jest wyłącznie prowadzący instalację S. T. Nie został bowiem utworzony obszar ograniczonego użytkowania dla przedmiotowej fermy drobiu i który nie mógł być utworzony, ponieważ ten szczególny środek ochrony środowiska można zastosować tylko dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, czyli instalacji wymienionych w art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dlatego też organ uznał, że W. I. nie jest stroną i wniesienie przez niego odwołanie od powołanej w sentencji postanowienia decyzji jest niedopuszczalne. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdzającego niedopuszczalność ww. odwołania oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 25 unijnej dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (dalej: dyrektywa IED)1; art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, a także naruszenie art. 10 Kpa. poprzez nieuznanie go za stronę postępowania - jako właściciela nieruchomości położonej w sąsiedztwie instalacji narażonego na jej uciążliwe oddziaływanie. Ponadto zaskarżanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 124 § 2 Kpa. poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia prawnego polegającego na nieodniesieniu się do argumentów prawnych zawartych w odwołaniu (tj. do powołanych w odwołaniu przepisów prawa międzynarodowego i unijnego uzasadniających przysługujący skarżącemu status strony postępowania). W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi wskazał przede wszystkim na konieczność stosowania Konwencji z Aarhus z pierwszeństwem przed ustawami krajowymi, w tym wypadku art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, przed sprzecznym z nią art. 185 ustawy Poś. Podobnie wskazał na pierwszeństwo zastosowania art. 25 dyrektywy IED. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podniósł, że analogicznie jak i Konwencja, także art. 25 ust. 3 dyrektywy nakazuje, aby określenie, co stanowi "wystarczający interes" następowało "zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości". W prawie polskim natomiast przyjmuje się, że "wystarczający interes", powołany w dyrektywie i Konwencji, to "interes prawny", o którym mowa w art. 28 Kpa (zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie). Rozwiązanie zastosowane przez polskiego ustawodawcę w art. 185 ustawy Poś, gdzie uznaje się, że interes ma tylko prowadzący instalację (i właściciele nieruchomości na obszarze ograniczonego użytkowania), trudno uznać za zgodne z ww. dyrektywą oraz Konwencją. Określając kto ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, zdaniem skarżącego należy kierować się kryterium oddziaływania instalacji i za strony postępowania uznać należy władających nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania instalacji. Wynika to bowiem z koncepcji "zainteresowanej społeczności", o której mowa w prawie unijnym i w Konwencji z Aarhus. Za członków zainteresowanej społeczności trzeba uznać osoby, które są lub mogą być dotknięte skutkami podejmowanych decyzji. Ostatecznie wywiódł, że organy administracji mają obowiązek stosować w tym zakresie bezpośrednio przepisy art. 25 dyrektywy IED - zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa unijnego, dotyczy to zarówno organu pierwszej instancji, tj. Marszałka, jak i organu odwoławczego - Ministra Środowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w bardzo bliskim sąsiedztwie instalacji do chowu drobiu, której dotyczy skarżone pozwolenie - jego działki znajdują się w odległości około 150 m od przedmiotowej instalacji. Zatwierdzona zaskarżoną decyzją Marszałka zmiana rodzaju działalności prowadzonej w instalacji polega na zmianie "rodzaju" hodowanych kur (brojlery zamiast niosek) oraz - co za tym idzie i co jest najbardziej istotne - na zwiększeniu intensywności prowadzonego chowu. Jak podniósł, już samo dwukrotne powiększenie ilości przetrzymywanych na fermie kur powoduje dwukrotne zwiększenie uciążliwości tego typu działalności dla terenów sąsiednich. Posiadane przez skarżącego grunty przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (i faktycznie w ten sposób zagospodarowane). Uciążliwości pochodzące z omawianej hodowli znacznie utrudniają korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe zatem stanowi, że postępowanie zakończone ww. decyzją dotyczy wynikającego z prawa własności interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 124 § 2 Kpa. skarżący podniósł, że uzasadnienie prawne przedmiotowego postanowienia nie zostało w sposób należyty przedstawione, ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do szeroko podniesionych w odwołaniu argumentów prawnych wskazujących na naruszenie przez organ pierwszej instancji prawa unijnego i międzynarodowego (nie wyjaśnił dlaczego uznał te argumenty za niezasadne). Uzasadnienie prawne sprowadza się jedynie do powtórzenia (niezgodnych z prawem unijnym) przepisów prawa polskiego - ustawy Poś. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że W. I. nie będąc stroną postępowania nie może skutecznie wnieść odwołania od wskazanej w sentencji postanowienia decyzji. Przedmiotowe odwołanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie narusza prawa. W ocenie strony skarżącej wskazane regulacje, stanowione na szczeblu krajowym, pozostają w sprzeczności ze stosownymi regulacjami określającymi uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych, przyjętymi na szczeblu Unii Europejskiej oraz z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. Wobec tego stosowne regulacje prawa krajowego powinny być we właściwy sposób wykładane (w zgodzie z prawem wspólnotowym) bądź należało uwzględnić pierwszeństwo norm prawa międzynarodowego i bezpośrednio je zastosować. Ze wskazanymi tezami nie sposób się jednak zgodzić w kontekście rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zawierającego definicję strony, jest art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w którym określony został w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia. Są to: prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono. Ww. przepis jest nadzwyczajny w stosunku do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) i oznacza, że stroną w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie mogą być podmioty inne niż określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. W omawianej sprawie stroną jest wyłącznie prowadzący instalację S. T. Nie został bowiem utworzony obszar ograniczonego użytkowania dla przedmiotowej fermy drobiu i nie mógłby być utworzony, ponieważ ten szczególny środek ochrony środowiska można zastosować tylko dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, czyli instalacji wymienionych w art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W pozwoleniu na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska nie legalizuje się ponadnormatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, z wyjątkiem przypadków ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Przepisy w zakresie pozwoleń zintegrowanych zawarte w ustawie - Prawo ochrony środowiska stanowią transpozycję dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych, która reguluje m.in. zasady udziału społeczeństwa w procedurze udzielania pozwolenia (art. 24) oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 25), analogicznie jak w Konwencji z Aarhus. Art. 185 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie jest sprzeczny z przepisami tej dyrektywy. Wydanie pozwolenia, w którym na zasadach określonych w tej ustawie organ ustala wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, nie ma wpływu na sposób i zakres korzystania z sąsiednich nieruchomości. Ich właściciele mogą mieć interes faktyczny, ale nie prawny w sprawie wydania lub zmiany pozwolenia zintegrowanego. Stąd należy uznać, że art. 185 ust. 1 ww. ustawy nie ogranicza kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia, ale go jednoznacznie określa. Krąg stron może być szerszy w postępowaniach dotyczących nienależytej eksploatacji instalacji i negatywnego oddziaływania na środowisko, ale postępowanie w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska do nich nie należy. Należy w tym miejscu podnieść, iż regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów Konwencji z Aarhus, wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, że cel Konwencji w zakresie dostępu "zainteresowanej społeczności" do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Na marginesie wskazać należy, iż zgodnie z art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, w celu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, informację o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, a także o możliwości i terminie wnoszenia uwag i wniosków do sprawy organ I instancji - Marszałek Województwa [...], podał do publicznej wiadomości poprzez: wywieszenie w dniach od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], zamieszczenie w dniach od 4 listopada 2015 r. do 25 listopada 2015 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...], wywieszenie w dniach od 4 listopada 2015 r. do 25 listopada 2015 r. w widocznym miejscu na terenie Fermy Drobiu w [...]. We wskazanym terminie nie wniesiono, w tym skarżący, żadnych uwag i wniosków do sprawy ani też nikt nie skorzystał z możliwości zapoznania się z dokumentami w ramach udziału społeczeństwa dołączonych do wniosku. Reasumując należy zatem podnieść, iż ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisu art. 124 § 2 Kpa. Pomimo, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dość lakoniczne to jednak z jego treści w sposób jednoznaczny wynika zarówno podstawa prawna o jaką oparł się organ przy jego wydawaniu, jak i jej wystarczające omówienie. Należy mieć na uwadze, iż Minister nie rozpoznawał merytorycznie wniesionego odwołania a jedynie stwierdził, w okolicznościach niniejszej sprawy, o jego niedopuszczalności. Stąd też nie było zasadnym ustosunkowywanie się do szerokich zarzutów zawartych we wniesionym przez skarżącego odwołaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 p.p.s.a.