IV SA/Wa 2545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. S. i R. S. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.S. i R. S. (dalej także: skarżący) jest postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 § 1 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W., dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiący projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 100 m kw. Stan faktyczny sprawy jest następujący. W dniu [...] stycznia 2001r. J.S. i R.S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul.[...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa". Do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca przejęcie z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego potwierdza fakt nabycia gruntu i może stanowić podstawę ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Wojewody [...]. Decyzja organu II instancji została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.S.. W sprawie zainicjowanej tą skargą (sygn. akt IV SA/Wa 205/14) WSA w Warszawie wydał wyrok z dnia 26 września 2014r. w którym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności omawianej nieruchomości. Skarga kasacyjna J.S. wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została do dnia wydania zaskarżonego postanowienia rozpoznana. Z tego względu obowiązuje wyrok WSA z dnia 26 września 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 205/14 o wstrzymaniu wykonania deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] i wniosek o odszkodowanie nie może zostać merytorycznie rozpatrzony. W tej sytuacji organ uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż kwestia ustalenia prawa własności jest wobec niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiedli J. S. i R.S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15) tj. konstytutywnemu charakterowi decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z 10 października 1998r. oraz art. 61 § 6 p.p.s.a., a także wskazaniom co do terminu wydania decyzji o odszkodowaniu za obydwie nieruchomości, co wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. do wznowienia postępowania. Skarżący twierdzą, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na pogląd prawny i wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015r. (sygn. akt IV SAB/Wa 249/15). W wyroku tym WSA w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki nr ew. [...] i [...] i zobowiązał tenże organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2001r. o ustalenie odszkodowania w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tego powodu zdaniem skarżących wyrok ten nakłada na organ obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania w zakreślonym przez Sąd terminie, nie zaś zawieszenie postępowania. Tymczasem wyznaczony przez Sąd termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu [...] stycznia 2016r, gdyż akta wraz z wyrokiem zostały doręczone organowi I instancji w dniu [...] listopada 2015r. Zdaniem skarżących organ samowolnie sformułował własną ocenę prawną, która jest sprzeczna z wiążącą oceną wyrażoną przez Sąd w prawomocnym wyroku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga podlega uwzględnieniu jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że organ w zaskarżonym postanowieniu o zawieszeniu postępowania dokonał błędnych ustaleń faktycznych, co w dalszej kolejności doprowadziło do błędnej oceny prawnej. Mianowicie nie jest zgodne ze stanem faktycznym, że wyrokiem z dnia 26 września 2014r. (sygn. akt I SA/Wa 205/14) WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności spornej działki. Wskazanym natomiast wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności działki nr ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 100 m kw. Wyrok ten nie jest prawomocny albowiem został zaskarżony skargą kasacyjną. Z faktu, że wyrok wydany w tej sprawie, błędnie zakwalifikowany przez organ jako wstrzymujący wykonanie decyzji o nabyciu prawa własności, został zaskarżony skargą kasacyjną, organ wywodzi przesłankę zagadnienia wstępnego i tym samym upatruje w nim podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie ustalenia odszkodowania prejudykatem, czyli zagadnieniem wstępnym jest bezsporne ukształtowanie stanu prawnego polegającego na odjęciu, w tym wypadku prawa własności nieruchomości. Innymi słowy roszczenie o odszkodowanie nie powstanie jeśli w świetle obowiązujących przepisów nie nastąpi szkoda w postaci przejścia prawa własności na podmiot trzeci, w tym wypadku Gminę [...]. Wynika to z normy art. 73 ust. 1 ustawy gdzie ukonstytuowano zasadę przejścia prawa własności za odszkodowaniem. Przy czym przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę realizowane jest w trybie administracyjnym, odrywając się od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Zdaniem Sądu takie przejście własności nastąpiło ze skutkiem wynikającym z art. 73 ust. 1 ustawy, co potwierdza decyzja o charakterze deklaratoryjnym wydana przez Wojewodę [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności działki nr [...]. Nie oznacza to jednak, że organ w niniejszej sprawie ma obowiązek oczekiwać oraz uzależniać prowadzenie postępowania administracyjnego od faktu uprawomocnienia się wyroku o oddaleniu skargi złożonej od tej decyzji, błędnie określanego jako wyrok o wstrzymaniu wykonania decyzji. Podstawą do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania jest ostateczna decyzja o przejściu prawa własności. Ostateczne decyzje administracyjne co do zasady podlegają wykonaniu (por. art. 61 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że aby prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania wystarczające jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przejściu prawa własności. Wyjątkiem jest sytuacja kiedy z inicjatywy strony, w związku ze złożeniem do sądu administracyjnego skargi na decyzję, sąd wyda postanowienie o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji. Należy w tym miejscu przyznać, że postanowieniem z dnia 24 marca 2014r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra w sprawie nabycia własności działki. Rozstrzygnięcie powyższe znalazło oparcie w normie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże organ wywodzi z niego błędne skutki prawne. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest co do zasady utożsamiana z zawieszeniem skutku prawnego. Wstrzymanie wykonania oznacza, że mimo korzystania przez decyzję z waloru ostateczności strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Za szerokim rozumieniem terminu wstrzymania aktu lub czynności opowiedział się NSA w postanowieniu z 15 grudnia 2004r. (sygn. akt OZ 805/04) wskazując nadto, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie dokonywanie ustaleń faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce, jednakże do czasu wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę. Jak stanowił art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Brzmienie powyższe obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Na podstawie bowiem art. 1 pkt 20 ustawy 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r, poz. 658) zostało zmienione brzmienie tego przepisu poprzez nadanie mu następującej treści: "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.". W chwili jednak wydawania przez Sąd wyroku w sprawie I SA/Wa 205/14, co miało miejsce w dniu 26 września 2014r. obowiązywała norma, która wiązała utratę mocy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu z czynnością procesową Sądu, jaką było wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Takim orzeczeniem był wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2014r. Z chwilą jego wydania upadło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i skutek procesowy jaki wynikał z tego wstrzymania. Otóż od dnia następnego strona może wywodzić uprawnienia z niej wynikające tj. uprawnienie do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Powyższe rozumowanie pozostaje w zgodzie z poglądem zaprezentowanym w sprawie sądowej prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SAB/Wa 249/15. Przedmiotem rozpoznania sądu była skarga na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2001r. o ustalenie odszkodowania za przejście własności dwóch nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] w dzielnicy [...] W. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o normę art. 73 ust. 1 ustawy. Stosownie do przywołanego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na dzień wydania wyroku tj. 15 września 2015r. Sąd stwierdził, że Prezydent. W. pozostaje w bezczynności w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa część działki nr [...], zajętą pod drogę publiczną tj. ul. [...]. Sąd podkreślił, że organ nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie odszkodowania do czasu kiedy m. in. decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011r. stwierdzającą nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności działki nr ew. [...] nie stanie się ostateczna. Nie było także dopuszczalne orzekanie bezpośrednio po wydaniu tej decyzji skoro strona mogła ją zaskarżyć zamieszczając wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Przeszkoda natomiast została wyeliminowana dopiero gdy Sąd orzekł w I instancji o oddaleniu skargi ze względu na treść art. 61 § 6 p.p.sa.. Nadto WSA w powołanym wyroku IV SAB/Wa 249/15 uznał za chybione wywody jakoby znaczenie mogła mieć prawomocność wyroku. Oznacza to, że Sąd jednoznacznie przesądził, że wstrzymywać rozpatrzenie sprawy o ustalenie odszkodowania może jedynie sytuacja procesowa wykreowana poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji do chwili wydania wyroku oddalającego skargę. Natomiast wyrok oddalający skargę odnosi skutek w postaci upadku postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Gminę. Pozostaje do rozstrzygnięcia czy nastąpiło również naruszenie przez organ dyspozycji art. 153 p.p.s.a., co eksponuje skarga. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a więc przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie jako "sprawę" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy potraktować postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Zawieszenie bowiem dotyczy tego postępowania. Ta sama sprawa stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SAB/Wa 249/15, a jedynie inne było żądanie skargi. Jednakże również dotyczyła ona postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Z tych względów Sąd uznała za trafny pogląd prezentowany w skardze, że zawieszając postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku w sprawie bezczynności Sąd wyraźnie wypowiedział się, iż ustała przeszkoda do orzekania w sprawie odszkodowania po tym jak WSA wyrokiem z dnia 26 września 2014r. oddalił skargę na decyzję Ministra w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę W. z dniem [...] stycznia 1999r. Tymczasem organy nie zastosowały się do wyżej przytoczonego poglądu prawnego, czym naruszyły normę art. 153 p.p.s.a. Bowiem po wydaniu wyroku oddalającego skargę, gdy upadło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, nie było żadnych przeszkód do procedowania w sprawie odszkodowania. Tym samym zawieszenie postępowania ze względu na błędną kwalifikację skutków wyroku nie mogło mieć miejsca ze względu również na naruszenie art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji postanowienie o zawieszeniu naruszyło przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obydwu postanowień, zarówno zaskarżonego, jak i organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.