IV SA/Wa 2547/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę - P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2016 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł. za dokonanie wysyłki do Niemiec większej ilości odpadów niż było to określone w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję, w której nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł na P. Sp. z o.o. za dokonanie wysyłki do Niemiec większej ilości odpadów niż był to określone w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. Od powyższej decyzji odwołała się P. sp. z o.o. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 33 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 30 000 do 150 000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonał wysyłki większej ilości odpadów niż było to określone w zezwoleniu. Zatem, zgodnie z treścią ww. artykułu 33 ust. 2 pkt 3 po stwierdzeniu, że odwołująca się dokonała wysyłki większej ilości odpadów niż określono to w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, [...] - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na P. Sp. z o.o. Z treści ww. przepisu jasno wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wymierzając karę pieniężną nie jest uprawniony do badania przyczyn naruszenia przez podmiot przepisów art. 33 ust. 2 pkt. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów czy też "umyślności" lub "nieumyślności" jego działań jako podstawy do stwierdzenia czy ww. kara powinna został nałożona. Kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie za sam fakt popełnienia czynu i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie ma możliwości podjęcia decyzji o nie wymierzaniu kary pieniężnej jeżeli sam fakt naruszenia art. 33 ust. 2 pkt. 3 nie budzi wątpliwości. W taki sposób powyższe zagadnienie rozstrzygnęły sądy administracyjne. Zgodnie z orzecznictwem odpowiedzialność za czyn, o którym mowa w art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jest niezależna od winy, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "choćby nieumyślnie". Nie ma znaczenia wina podmiotu dokonującego naruszenia. Obowiązkiem organu administracji jest tylko ustalenie, czy czyn za który nakładana jest kara administracyjna został popełniony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 572/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r.). W taki sam sposób zagadnienie "umyślności" lub "nieumyślności" w odniesieniu do art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn.. akt II OSK 2670/13 oraz wyrok z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 605/10). Odnosząc się z kolei do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 661/13, na który powołuje się strona, organ podkreślił, że, wyrok ten nie dotyczy interpretacji art. 33, na podstawie którego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył karę pieniężną, lecz art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z powyższym rozstrzygnięcie NSA, na które powołała się Odwołująca jest nieadekwatne w przedmiotowym postępowaniu. Nadto wyrok NSA przywołany przez Skarżącą w zakresie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z reguły sądy administracyjne rozstrzygały, że w przypadku nakładania kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 organ nie jest zobowiązany do badania czy czyn zagrożony karą został popełniony umyślnie. W ocenie sądów nie ma znaczenia czy dany podmiot złamał przepisy w sposób umyślny czy nieumyślny. Dla organu rozstrzygające jest czy czyn zagrożony karą z zakresu art. 32 ust. 1 i 2 został popełniony (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 782 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt OSK 2619/13). Zatem, abstrahując od faktu, że ww wyrok NSA przytoczony przez stronę nie dotyczy art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jeżeli w przypadku art. 32 ust. 1 i 2 sądy administracyjne rozstrzygnęły, że kara pieniężna jest nakładana bez względu na to czy podmiot popełnił czyn zagrożony karą umyślnie lub nieumyślnie, tym bardziej w przypadku art. 33, gdzie ustawodawca zawarł stwierdzenie "choćby nieumyślnie", nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jednoznacznie rozstrzyga, że badanie czy działania danego podmiotu mają charakter umyślny lub nieumyślny nie może być brane pod uwagę w przypadku kar pieniężnych nakładanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Odwołująca podniosła, że nie jest możliwe precyzyjne określenie masy przemieszczanych odpadów przed wysyłką konkretnego transportu dlatego dopuszcza się 10% margines błędu. Zdaniem strony taka sama zasada powinna dotyczyć ogólnej masy przemieszczonych odpadów, na które wydane jest zezwolenie. Trzeba podkreślić, że margines 10% różnicy masy odpadów w pojedynczym transporcie został wprowadzony z tego powodu, że niektóre odpady przewożone są na odkrytych naczepach i w związku z tym w trakcie transportu podlegają wpływom czynników atmosferycznych takich jak deszcz lub śnieg. Dochodziło do sytuacji kiedy transport ważony na wyjeździe od wysyłającego, pokonując drogę podczas opadów atmosferycznych, był cięższy podczas ważenia u odbiorcy ze względu na dodatkową masę wody lub śniegu, który dostawał się do odkrytej naczepy. W związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił 10% margines błędu, który uwzględniał powyższe okoliczności. Natomiast czym innym jest ogólna ilość odpadów określona precyzyjnie w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Obowiązkiem wysyłającego odpady jest monitorowanie na bieżąco wysyłanych transportów, aby nie przekroczyć ilości określonej w decyzji administracyjnej wydanej na dany podmiot. Należy zwrócić uwagę, że art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obliguje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia kary pieniężnej za dokonanie większej ilości odpadów niż określona w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Ww. przepis nie określa żadnej dopuszczalnej granicy błędu, co oznacza, że każde przekroczenie ilości odpadów określonej w zezwoleniu skutkuje obligatoryjnym nałożeniem kary pieniężnej. Jedyną możliwość jaką ustawodawca pozostawił organowi wymierzającemu karę pieniężną jest jej miarkowanie w przedziale od 30 000 do 150 000 zł. Organ zwrócił uwagę, że w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. skarżąca otrzymała zezwolenie na wysyłkę 1000 ton odpadów. Tymczasem dokonała wysyłki 1025,6 ton odpadów o kodzie 10 03 08*. Błąd ten nie wynikał z faktu, że ostatni wysłany transport przekroczył masę o dozwolone 10 %, co z kolei pociągnęło za sobą przekroczenie masy ogólnej o 2,65 %. Jak wynika z danych będących w posiadaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ostatni transport jaki został wysłany przez odwołującą się zawierał 15 ton odpadów. Oznacza to, że w momencie wysyłki tego transportu ilość 1000 ton już była przekroczona o 10 ton. Świadczy to o tym, że odwołująca się w niewłaściwy sposób monitorowała ilość wysyłanych odpadów a ostatni transport o masie 15 ton w ogóle nie powinien zostać wysłany. Biorąc pod uwagę stwierdzony stan faktyczny zarzuty strony dotyczące naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów należy uznać za niezasadne. P. sp. z o.o. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: 1) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji nakładającej karę pieniężną, w sytuacji, gdy działanie skarżącego było nieumyślne, poznanie rzeczywistej wagi odpadów było niemożliwe z wyprzedzeniem kilkudniowym, samo przekroczenie mieściło się w zakresie tolerancji przyjmowanej przez WIOŚ, a środowisko naturalne nie poniosło żadnych strat z powodu przekroczenia; 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez nierozważenie całości materiału dowodowego niewypowiedzenie się w zaskarżonej decyzji organu II instancji co do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy rozstrzygające w sprawie nałożyły na skarżącą - jako wysyłającego odpady do Niemiec w większej ilości niż było to określone w zezwoleniu, tj. decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. - administracyjną karę pieniężną w wysokości 30 000 zł na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859) - dalej w skrócie: u.m.p.o. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 u.m.p.o. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 30 000 do 150 000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonał wysyłki większej ilości odpadów niż było to określone w zezwoleniu. Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał jego zestawienia z przywołanymi przepisami. Skarżąca posiadała zezwolenie na wysyłkę 1000 ton odpadów. Dokonała wysyłki 1025,6 ton odpadów o kodzie 10 03 08. I to nie ostatni wysłany transport przekroczył masę o dozwolone 10 %, co z kolei pociągnęło za sobą przekroczenie masy ogólnej o 2,65 %, ale już w momencie wysyłki tego ostatniego transportu zawierającego 15 ton odpadów, ilość 1000 ton limitowana zezwoleniem została przekroczona o 10 ton. Oznacza to, że ów transport nie powinien zostać już wysłany. Zatem organ po stwierdzeniu, że skarżąca dokonała wysyłki większej ilości odpadów niż określono to w ww zezwoleniu był zobligowany do nałożenia przedmiotowej kary. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor, a wbrew twierdzeniu skargi, organ wymierzając karę pieniężną na podstawie art. 33 ust. 2 u.m.p.o. nie jest uprawniony do badania przyczyn naruszenia przez podmiot wysyłający odpady normy art. 33 ust. 2 pkt 3 u.m.p.o. Przedmiotowa kara jest wymierzana niezależnie od stopnia zawinienia. Przepis ten wprost wskazuje na nieuchronność kary. Bez znaczenia jest czy do naruszenia obowiązku wynikającego z zezwolenia doszło umyślnie czy też nieumyślnie. Kara ta nakładana jest obligatoryjnie za sam fakt popełnienia czynu, czyli zachowania niezgodnego z prawem. Innymi słowy odpowiedzialność za czyn, o którym mowa w art. 33 u.m.p.o. jest niezależna od winy, o czym świadczy właśnie użyty w tym przepisie zwrot "choćby nieumyślnie". Nie ma więc znaczenia wina podmiotu dokonującego naruszenia. Wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej. Zasad konstrukcji przepisów w prawie karnym nie można przenosić bezpośrednio na grunt regulacji karnoadministracyjnych. W tego rodzaju sprawach obowiązkiem organu administracji jest tylko ustalenie - czy czyn za, który nakładana jest kara administracyjna został popełniony i takie ustalenie w niniejszej sprawie nastąpiło. Wyżej prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na przykład w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 3133/14) i z 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt 2670/13) – publikowanych w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi, Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i powtórzone w odpowiedzi na skargę z racji tożsamej argumentacji skargi. I tak organ - odnosząc się do twierdzenia skarżącej co do braku możliwości precyzyjnego określenia masy przemieszczanych odpadów przed wysyłką konkretnego transportu i z racji tego dopuszczenia 10 % margines błędu, a nadto potrzeby stosowania takiej samej zasady co do ogólnej masy przemieszczonych odpadów, na które wydane jest zezwolenie – słusznie podkreślił, że margines 10% różnicy masy odpadów w pojedynczym transporcie został dopuszczony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z tego powodu, że niektóre odpady przewożone są na odkrytych naczepach i w związku z tym w trakcie transportu podlegają wpływom czynników atmosferycznych, takich jak deszcz lub śnieg. Wtedy czasami dochodzi do sytuacji kiedy transport ważony na wyjeździe od wysyłającego, pokonując drogę podczas opadów atmosferycznych, jest cięższy podczas ważenia u odbiorcy ze względu na dodatkową masę wody lub śniegu, który dostawał się do odkrytej naczepy. Natomiast czym innym jest ogólna ilość odpadów, która jest określona precyzyjnie w zezwoleniu wydanym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Do tej ogólnej ilości odpadów już nie stosuje się powyższego 10 % marginesu błędu. Przestrzeganie tej ilości, jej monitorowanie na bieżąca spoczywa wyłącznie na adresacie zezwolenia, czyli na podmiocie wysyłającym odpady. Tymczasem analiza okoliczności sprawy potwierdza fakt, że skarżąca w niewłaściwy sposób monitorowała ilość wysyłanych odpadów i ostatni transport o masie 15 ton w ogóle nie powinien zostać wysłany. Brak należytej ewidencji wysyłanych odpadów stanowił w istocie przyczynę naruszenia przez skarżącą zezwolenia. W tak przedstawiającym się stanie, norma art. 33 ust. 2 pkt 3 u.m.p.o. obligowała organ do nałożenia kary pieniężnej za dokonanie wysyłki większej ilości odpadów niż określona w zezwoleniu, jako niedopuszczająca żadnej granicy błędu. Każde przekroczenie ilości odpadów określonej w zezwoleniu skutkuje bowiem obligatoryjnym nałożeniem kary pieniężnej. Jedyną możliwością jaką ustawodawca pozostawił organowi wymierzającemu karę pieniężną jest jej miarkowanie w przedziale od 30 000 do 150 000 zł (art. 33 i art. 34 u.m.p.o.). I tak w przypadku sprawy organ skorzystał z tego uprawnienia i wymierzył skarżącej karę w wysokości 30 000 zł, czyli w minimalnej wysokości dopuszczanej przez przepis. Stąd też, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania jej za nieadekwatną do czynu. Praktyczną uwagą organu odwoławczego jest również to, że w decyzji zezwalającej na wysyłkę odpadów Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie określa masy odpadów, która powinna zostać wysłana, lecz górną granicę ilości odpadów, której nie może przekroczyć podmiot wysyłający. W tej sytuacji podmioty nie mają obowiązku takiego kalkulowania transportów, aby ilość wysłanych odpadów zgadzała się co do pojedynczej tony odpadów określonej w zezwoleniu, ale wystarczy, że będą pilnowały by tej ilości nie przekroczyć, co z reguły wiąże się z niedokonywaniem wysyłki takiej ilości odpadów, na jaką otrzymały zezwolenie. Wszystko to dowodzi, że organ odwoławczy rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę w sposób odpowiadający regułom wynikającym z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a nadto prawidłowo zastosował art. 33 ust. 2 pkt 3 u.m.p.o. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji - mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy, a także w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.