IV SA/Wa 255/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczającego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r. – zaskarżonym skargą przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] – utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i działka nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: S. D. 21 września 2015 r. – na podstawie art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [(Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.P.g.k."] - wystąpił do Wójta Gminy w [...] o przeprowadzenie procedury ustalenia przebiegu granic miedzy położonymi w [...] działką nr [...] - należącą do E. i B. małż. W. i działką nr [...] - należącą do T. C. Wnioskodawca wskazał, że E. i B. małż. W. są jego dłużnikami, zaś należąca do nich nieruchomość, jest przedmiotem egzekucji komorniczej; uregulowanie stanu prawnego gruntu jawi się jako konieczne ponieważ brak jest dokumentów określających w jakiej części przysługuje własność tego gruntu E. i B. W.; jest jednym z wielu wierzycieli wyżej wymienionych, zatem została też spełniona przesłanka interesu społecznego uprawniająca do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. W dniu 25 września 2015 r. do ww organu wpłynęło pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], w którym Komornik wskazał opisane powyżej okoliczności i powołał się na interes społeczny - przejawiający się dbałością o wykonywalność orzeczeń sądów powszechnych, które poparł skarżący. Wójt Gminy [...] w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego żądanego przez skarżącego. W uzasadnieniu organ podał, że kwestia postępowania o rozgraniczenie została uregulowana w art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącym przepis szczególny względem art. 61 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym art. 30, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje na wniosek strony, jak również może nastąpić z urzędu ze względu na potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W pierwszej kolejności organ rozważył wszczęcie postępowania na wniosek strony. W tym przypadku posiłkując się normą zawartą w art. 28 K.p.a. organ zbadał czy skarżący, względnie Komornik Sądowy posiadają przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy opisanymi powyżej działkami. Według organu pierwszej instancji przeprowadzenie procedury rozgraniczeniowej pomiędzy wskazanymi we wniosku działkami nie wpływa w żaden sposób na zakres praw i obowiązków skarżącego i Komornika Sądowego, jak również innych wierzycieli małż. W. Nie posiadają oni bowiem żadnego tytułu prawnego, znajdującego podstawę w obowiązujących przepisach prawa materialnego do władania nalężącą do małż. W. nieruchomością, a tym samym nie mają tytułu do żądania czynności organu. Fakt, że zachodzą obiektywne trudności w dokonaniu określonych czynności w toku postępowania egzekucyjnego, wynikające z niepewności co do granic nieruchomości, rodzi po stronie wierzyciela właścicieli nieruchomości interes w ustaleniu tych granic, ale jest to interes faktyczny. Uregulowanie granic tej nieruchomości nie wpłynie bowiem w żaden sposób na stan praw i obowiązków skarżącego, Komornika Sądowego czy innych wierzycieli, a jedynie umożliwi oszacowanie nieruchomości, a w konsekwencji, choć jest to przyszłe i niepewne, egzekucję uprawnienia - stwierdzonego wykonalnym orzeczeniem sądowym i istniejącego niezależnie od możliwości dokonania oszacowania wartości tej nieruchomości. Stan zajęcia komorniczego w toku postępowania egzekucyjnego rodzi co prawda po stronie wierzyciela właścicieli tych nieruchomości ewentualną możliwość nabycia nieruchomości na własność, ale jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 2 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1946/10) "zdarzenie przyszłe, które będąc co do zasady niepewnym, nie może przesądzać o istnieniu aktualnego interesu prawnego (...) nie jest wystarczające przekonanie, że być może w przyszłości, osoba ta stanie się właścicielem lub użytkownikiem wieczystym tej określonej nieruchomości, lecz istnieć musi wyraźna norma prawa materialnego, z którego podmiot ten wywodzi swoje prawa". W związku z powyższym brak przesłanek do uznania, że skarżący czy Komornik Sądowy posiadają przymiot strony w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości położonych na działkach [...] oraz [...]. Dalej z kolei organ rozważył istnienie interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie postępowania z urzędu. Organ podał za Słownikiem Języka Polskiego sjp.pl, że społeczny to związany ze społeczeństwem, odnoszący się do społeczeństwa, należący do ogółu społeczeństwa, utworzony, organizowany przez społeczeństwo. Społeczeństwo jest to natomiast zbiorowość ludzka zamieszkująca określone terytorium. Wykonanie określonego orzeczenia w sprawie cywilnej dotyczy natomiast egzekucji praw i obowiązków jedynie wąskiej grupy osób, do których dane orzeczenie się odnosi. Interes społeczny w rozumieniu art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to w ocenie organu interes uniwersalny, rozciągający się na prawa i obowiązki jakiegoś ogółu osób należących do danej zbiorowości ludzkiej, a nie węższego lub szerszego grona osób związanych określonym stosunkiem cywilnoprawnym. Ponadto, nie bagatelizując wagi orzeczeń sądowych i ich wykonalności - organ wskazał, że po pierwsze - zagwarantowanie wykonywania orzeczeń sądowych nie jest obowiązkiem Wójta Gminy [...], po drugie - nie można przesądzać, że przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości jest warunkiem niezbędnym do jej skutecznego zakończenia, jak również, że umożliwienie biegłemu dokonania wyceny tej nieruchomości doprowadzi do wyegzekwowania praw wierzycieli. Organ nie dopatrzył się także wpływu rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości na gospodarkę narodową. Ostatecznie zatem stwierdził brak podstaw do wszczęcia żądanego przez skarżącego postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Żalący się zakwestionował argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a przemawiające za brakiem podstaw prawnych do uznania żalącego się za stronę postępowania, ewentualnie za wszczęciem postępowania z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.P.g.k. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest wszczynanie postępowania na wniosek, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie, to jest przy scalaniu gruntów, bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny (art. 30 ust. 2 ustawy). Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu podlega swobodzie uznania przez właściwy organ. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia nieruchomości jest każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli. Legitymacja do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przysługuje także użytkownikom wieczystym oraz osobie będącej posiadaczem nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z działką sąsiednią nr [...]. Nie ma on tytułu prawnego względem tych nieruchomości. Nie jest również ich posiadaczem samoistnym czy zależnym oraz nie przysługuje mu w stosunku do tych nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu jest możliwe w przypadku braku wniosku strony i przy spełnieniu innych ustawowych przesłanek, tj. przy scalaniu gruntów, bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W sprawie niniejszej brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu, gdyż kwestionowane ustalenia granicy między działką nr [...] a działką nr [...] przez biegłego sądowego w zakresie szacowania nieruchomości, wykonującego pracę na zlecenie Komornika Sądowego w sprawie egzekucyjnej wierzyciela skarżącego nie dotyczą określonej grupy społecznej. Jest to więc jedynie interes jednostki – skarżącego w zaspokojeniu swojej wierzytelności. Mając zatem na uwadze brak przymiotu strony żalącego się co do żądania rozgraniczenia ww. działek oraz brak interesu społecznego we wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z urzędu Kolegium orzekło jak w sentencji. S. D. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r. wniósł o zmianę postanowienia i uznanie, że zachodzi interes społeczny umożliwiający wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i art. 61 § 1 i 2 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o geodezji i kartografii, przedstawiając w motywach skargi wywód na temat rozumienia pojęć "interes prawny" i "interes społeczny". Skarżący podniósł, że zwrócił się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie w celu ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr [...] należąca do T. C. i działka [...] należąca do B. i E. W., w stosunku do których skarżący prowadzi egzekucję przez Kancelarię Komorniczą w [...]. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości na etapie postępowania egzekucyjnego. Brak rozgraniczenia powoduje, że komornik nie może przeprowadzić egzekucji z nieruchomości. Dłużnik wciąż unika egzekucji ze swego majątku. Tymczasem organy rozpoznające sprawę stanęły na stanowisku, że za postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości nie tylko nie stoi interes społeczny, ale nawet i interes prawny skarżącego. Rzeczą oczywistą jest, że interes prawny skarżącego nie może kolidować z interesem społecznym. Interes społeczny może jednak dotyczyć także w sposób pośredni danego społeczeństwa. Nie sposób tolerować sytuacji niezgodnej z prawem (zarówno w znaczeniu administracyjnym jak i cywilnym) w sytuacji, gdy nie wiadomo jak przebiegają granice danej nieruchomości wzajemnie ze sobą sąsiadujących. Może to w przyszłości generować konflikty zarówno pomiędzy samymi sąsiadami. Organ powinien uwzględnić interes społeczny i uznać interes prawny skarżącego zwłaszcza wtedy, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W przeciwnym razie następuje tolerowanie stanu niezgodnego z prawem za wiedzą i zgodą organu administracyjnego. Wójt jako organ administracyjny nie wziął więc pod uwagę faktu, iż rozgraniczenie leży także w interesie społeczności lokalnej choćby z przyczyn dotyczących naliczania podatków od nieruchomości bądź nietolerancji samowoli budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia nieruchomości jest każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli. Legitymacja do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przysługuje także użytkownikom wieczystym oraz osobie będącej posiadaczem nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z działką sąsiednią nr [...]. Nie ma on tytułu prawnego względem tych nieruchomości. Nie jest również ich posiadaczem samoistnym czy zależnym oraz nie przysługuje mu w stosunku do tych nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu jest możliwe w przypadku braku wniosku strony i przy spełnieniu innych ustawowych przesłanek, tj. przy scalaniu gruntów, bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W sprawie niniejszej brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu, gdyż kwestionowane ustalenia granicy między działką nr [...] a działką nr [...] przez biegłego sądowego w zakresie szacowania nieruchomości, wykonującego pracę na zlecenie Komornika Sądowego w sprawie egzekucyjnej wierzyciela skarżącego nie dotyczą określonej grupy społecznej. Jest to więc jedynie interes jednostki – skarżącego w zaspokojeniu swojej wierzytelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono naruszeń prawa zarzuconych w skardze, ani naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 61 a § 1 K.p.a., będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei problematykę rozgraniczenia nieruchomości normuje rozdział 6 u.P.g.k. Norma art. 30 ust. 1 u.P.g.k. stanowi, iż wójtowie (burmistrz, prezydent) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 u.P.g.k., wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu może nastąpić przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie postępowania. I w tym miejscu należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (wyrok z 29.01.2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1021/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jego wszczęcie zarówno na wniosek jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawodawca natomiast nie określił w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Problem ten jest istotny, zważywszy na różnorodne przeszkody natury podmiotowej i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, np. w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, albo wniosek dotyczy nieruchomości, co do których niesporny jest przebieg granic, albo rozgraniczenie dotyczy nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy, albo [...], wniosek składa osoba niemająca przymiotu strony a organ stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu". Skoro zatem postępowanie rozgraniczeniowe nie może być wszczęte z urzędu, a brak jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stosownych przepisów określających w jakiej formie należy dokonać odmowy jego wszczęcia zastosowanie znajduje art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne tylko w niewielkim zakresie reguluje administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, wprowadzając pewne odrębności w stosunku do regulacji ogólnej. W związku z tym w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje regulacji szczególnej. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mogą regulować normowane nią kwestie odmiennie i jako takie stanowią lex specialis, nie przewidują wyłączenia zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (jako lex generalis) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. Poza tym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest zaskarżalne, tym samym podlega kontroli instancyjnej, a dalej może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, jak w niniejszej sprawie. W świetle brzmienia przytoczonych i obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy przez organy przepisów oraz przedstawionego wywodu, uznano prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dokonanej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. i w dalszych rozważaniach nastąpi odniesienie się do podstaw dokonanego w ten sposób rozstrzygnięcia. Z treści wydanych w sprawie postanowień wynika, że przeszkodą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego były przesłanki podmiotowa i przedmiotowa. Najpierw organy doszły do prawidłowego przekonania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. uprawniający wymienionego do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie jest bowiem właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym czy posiadaczem żadnej z nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym, czyli nie legitymuje się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania nieruchomością, tym samym interesem prawnym dającym mu prawo zainicjowania przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Następnie, również organy zasadnie stwierdziły, że brak podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, które może nastąpić w przypadkach wyżej już wymienionych. Przede wszystkim nie dopatrzyły się ziszczenia przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego związanej z potrzebami gospodarki narodowej oraz przesłanki interesu społecznego, którego zaistnienie przemawiałoby za wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego i rozumianego jako interes ogółu, interes uniwersalny, interes społeczeństwa, nie zaś jako interes jednostki, w przypadku sprawy zmierzającej do zaspokojenia swojej wierzytelności. Organ gminy nie może bowiem ingerować w chronione konstytucyjnie prawo własności, w granice nieruchomości stanowiących własność podmiotów prywatnych, jeżeli ingerencji tej nie można byłoby uzasadnić interesem społecznym. Wszystko to doprowadziło Sąd do uznania zarzutów skargi i jej motywów za bezzasadne, tym samym stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, w efekcie oddalenia skargi na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.