IV SA/Wa 2555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. T. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących ustalenia przebiegu granic oraz powierzchni działek oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2014r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. T. i M. B. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. orzekającą o odrzuceniu zarzutów do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gm. D. dotyczących działek nr ewidencyjny [...]. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym: Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej D. z wyłączeniem dwóch obrębów, gdyż analiza dokumentacji prawnej zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazała, że zawiera on istotne błędy pomiarowe i nie pozwala na jednoznaczne określenie punktów granicznych i ich wznowienie w terenie. Organ podjął próbę ustalenia granic działek wymienionych na wstępie w oparciu o przepis § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej rozporządzenie. Projekt operatu opisowo- kartograficznego został wyłożony do wglądu zainteresowanych. Pełnomocnik skarżących złożył uwagi wnosząc o zlikwidowanie "bezładu geodezyjnego" i wyznaczenie jednej linii pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jego zdaniem działka nr [...] (powstała wskutek podziału działki nr [...]) wciska się w ten sposób w sąsiednią działkę nr [...]. W związku z uwagami pełnomocnika właścicieli dokonano ponownych pomiarów w terenie dotyczących ustalenia granic działek nr ew. [...]. Pomiary te nie wniosły nic nowego do sprawy. Zdaniem organu nie jest możliwe ustalenie granic zgodnie z § 36 rozporządzenia, gdyż nie zachowała się na gruncie stabilizacja jakichkolwiek punktów granicznych czy poligonowych pomiaru z 1991r. Operat z 1991r, na który powołuje się pełnomocnik został wykonany w ten sposób, że nie powiązano pomiaru z danymi z operatu z 1965r. (data założenia ewidencji gruntów i budynków) – pomiaru dokonano w układzie lokalnym, bez powiązania z osnową "państwową". Nie jest także możliwe bezsporne odtworzenie linii pomiarowych. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014r. pełnomocnik został poinformowany, że informacja o zakończeniu modernizacji ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2014r. pod pozycją [...]. T .T. – pełnomocnik współwłaścicieli działek nr [...] zgłosił zarzuty do operatu modernizacji ewidencji gruntów podnosząc, że nie uwzględnia zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że przebieg granic działek wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, operat załamuje prosty w dokumentach odcinek pomiarowy w punkcie 36 umieszczając go niezgodnie z operatem z 1991r. w działce nr [...] w odległości 40-50 cm na zachód za granicą prawną. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. orzekł o odrzuceniu zarzutów działając na podstawie art. 24a ustawy dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że ewidencja gruntu dla obrębu R. została założona na podstawie zdjęć lotniczych (nie zachowały się) oraz pomiaru uzupełniającego granic działek, którego wyniki zostały zawarte w operacie technicznym założenia ewidencji gruntów z 1965r, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Granice spornych działek zostały określone przez dwie linie pomiarowe: północna – możliwa do odtworzenia oraz południowa – nie była stabilizowana i stąd nie jest obecnie możliwe jej jednoznaczne odtworzenie. W powiatowym zasobie dokumentacji geodezyjnej zarejestrowano kilka późniejszych opracowań geodezyjnych: - z 1977r. na potrzeby regulacji własności gospodarstw rolnych – pomiaru dokonano w układzie lokalnym bez odniesienia do linii pomiarowych z 1965r, - z 1987r. w celu podziału działki nr ew. [...] – szkic polowy z pomiaru dzielonej działki nr [...] wykonany w układzie lokalnym wykazuje wewnętrzne rozbieżności części miar czołowych. Ścisłe wprowadzenie tego szkicu wykazuje, że granica pomiędzy działką nr [...], a dzieloną działką nie była linią prostą, lecz załamuje się w dwóch miejscach. Natomiast załamania te nie zostały wykazane przez geodetę w protokole z ustalenia granic działki nr [...] sporządzonym w dniu [...] kwietnia 1987r. Powyższe może wykazywać, że pomiary zostały wykonane nierzetelnie, - z 1991r. – podział działek nr [...] – pomiar wykonany w układzie lokalnym, bez odniesienia się do linii pomiarowych z 1965r. Organ analizując powyższą dokumentacje doszedł do wniosku, że pomiaru granic w kolejnych opracowaniach dokonywano w lokalnym układzie współrzędnych – który nie został powiązany z osnową w układzie "państwowym", punkty osnowy pomiarowej oraz punkty graniczne nie podlegały trwałej stabilizacji, dokumentacja sporządzona w 1987r. wykazuje znaczące rozbieżności wewnętrzne oraz z innymi opracowaniami. Ponadto opracowania nie zawierają pomiaru dostatecznej liczby trwałych elementów zagospodarowania terenu, które mogłyby pozwolić na wykonanie jednoznacznej transformacji układu lokalnego i określenie współrzędnych punktów granicznych w obowiązującym obecnie państwowym układzie współrzędnych "2000". Wykazane wady w archiwalnych opracowaniach geodezyjnych uniemożliwiają jednoznaczne wyznaczenie punktów granicznych czy wznowienie znaków granicznych, co w konsekwencji nie pozwala na jednoznaczne i bezsporne odtworzenie przebiegu granic przedmiotowych działek zgodnie z § 36 rozporządzenia. W takim wypadku zgodnie z § 37 rozporządzenia przebieg granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Czynności takie zostały przeprowadzone w ramach prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Granice zostały ustalone w obecności stron i pomierzone. Organ podkreślił, że granice przedmiotowych działek zostały ustalone na podstawie stanu posiadania z uwzględnieniem danych z ewidencji gruntów. Dane z operatów, które uznano za nieprzydatne do ustalenia granic, zostały wykorzystane jedynie pomocniczo przy ustaleniu owych granic. Dalej wskazano, że ustalanie granic działek nr [...] z [...],[...] z [...] i [...] z [...] oparto na miarach z operatu założenia ewidencji z 1965r. z wykorzystaniem odnalezionych i pomierzonych końców linii pomiarowej północnej. Południową linię pomiarową zlokalizowano w przybliżeniu przyjmując pkt 35 (istniejący obecnie słupek ogrodzeniowy) oraz zarysową odległość do granicy (obecnie między) działki nr [...] z działką nr [...]. Organ podkreślił, że podawana przez pełnomocnika skarżących powierzchnia gruntów może odbiegać od powierzchni ustalonej w wyniku modernizacji. Co prawda działki mają uregulowany stan prawny, niemniej jednak zarówno akt własności ziemi, jak i księgi wieczyste nie określają przebiegu granic. Dla ustalenia tych granic konieczne jest posiadanie dokumentacji geodezyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik współwłaścicieli działek podlegających modernizacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2014r. utrzymał w mocy odrzucenie zarzutów do modernizacji. W uzasadnieniu podkreślono, że strona domaga się zmiany przebiegu obecnych granic działek poprzez regulację polegającą na doprowadzeniu do prostolinijności granicy przedstawionej na szkicu z operatu podziału dokonanego w 1991r. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie zarzuty zostały odrzucone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P .T. i M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 146 § 1 (...) poprzez wzruszenie prawomocnego aktu własności ziemi wydanego dla działki nr [...] o obszarze 0,49ha, §36 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie dokumentacji geodezyjnej przy ustalaniu przebiegu granic działek tj. operatu dotyczącego podziału działki sporządzonego w 1987r. i 1991r. Skarżący podnieśli także, że organy pominęły orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na których podstawie dokonują zmian w ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. Zgodnie z jego § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu do aktualizacji operatu stosuje się odpowiednio przepisy § 35 rozporządzenia. Taki tryb zachowania aktualności operatu jest wykonywany w ramach bieżącej aktualizacji operatu, ale przepisy przewidują także kompleksowe uregulowanie i wykazanie aktualności tego operatu oraz jego unowocześnienie, a także dostosowanie do obecnych wymogów informatycznych. Temu służy procedura modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Przy czym uregulowania ustawowe w tym zakresie należy uznać za wysoce niewystarczające. Dopiero przepisy rozporządzenia, choć nie w sposób bezpośredni, wyjaśniają na czym polega owa modernizacja. Jak wynika z art. 24 a ust. 1 ustawy starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (vide komentarz do ustawy, LEX Ewa Stefańska). Taki tryb uaktualnienia danych w ewidencji został zastosowany w niniejszej sprawie. Przy czym w toku procesu modernizacyjnego stosuje się te przepisy rozporządzenia, które mają zastosowanie przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków (§ 19-43 rozporządzenia). Proces modernizacji ma bowiem na celu niejako utworzenie na nowo tej ewidencji, zakładanej w latach powojennych i zgodnie z ówczesnymi standardami prawnymi oraz sztuki geodezyjnej, celem dostosowania jej do obecnie obowiązujących przepisów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ przy rozpoznawaniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków mógł przywołać § 37 rozporządzenia jako podstawę prawną dla ich odrzucenia w ustalonym stanie faktycznym. Skarżący bowiem nie kwestionują co do zasady przesłanek do przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego tego obrębu geodezyjnego, który obejmuje działki stanowiące ich współwłasność. Nie zgadzają się natomiast z ustalonym przebiegiem granic ich działek, który został dokonany w operacie modernizacyjnym, sporządzonym w tej procedurze przez geodetów posiadających stosowne uprawnienia w zakresie tej dziedziny. Na wstępie sąd administracyjny ponownie podkreśla, że jest uprawniony jedynie do kontroli wydanej decyzji przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem. Nie ma natomiast uprawnień do kontroli merytorycznej przeprowadzonej modernizacji, zwłaszcza procedura nie przewiduje powołania biegłego, w tym wypadku z zakresu geodezji, celem zweryfikowania poprawności merytorycznej przeprowadzonej modernizacji. Organ I instancji w szczegółowym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dokładnie opisał, przeanalizował i wykazał przesłanki jakimi kierował się przy zastosowaniu w niniejszej sprawie § 37 rozporządzenia i wyjaśnienia te Sąd uznaje za usprawiedliwione. Zasadą przy ustalaniu przebiegu granic winno być sięgnięcie do dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Skarżący w związku z tym odnosili się w toku procedury modernizacji do operatu geodezyjnego sporządzonego w 1991r. Natomiast organ dokładnie wyjaśnił z jakich powodów złożona do państwowego zasobu geodezyjnego dokumentacja nie może stanowić podstawy do ustalenia granic. Omówienie wad każdego z opracowań geodezyjnych zostało zawarte na str. 4-6 decyzji z 29 sierpnia 2014r. W konsekwencji powyższego jako podstawę prawną ustalenia tych granic został przyjęty § 37 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Ze względu na wykazane nieścisłości w opracowaniach geodezyjnych zastosowano metodę pomiarów terenowych, przy uwzględnieniu pomocniczo tych danych z pominiętych operatów, które są bezsporne i wynikają z pomiarów wykonanych przy sporządzeniu operatu z okresu założenia ewidencji gruntów i budynków. Jak bowiem podkreślono, część granic oparto na pomiarach z operatu z 1965r. z wykorzystaniem państwowej osnowy tj. odnalezionych i pomierzonych końców północnej linii pomiarowej. Argumentacja szczegółowo przedstawiona w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający uzasadnia wykorzystanie odstępstwa od zasady ustalania przebiegu granic na podstawie dokumentacji geodezyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie została wzruszona ostateczna decyzja stanowiąca akt własności ziemi, wydany pełnomocnikowi skarżących oraz jego małżonce na grunty stanowiące obecnie przedmiot postępowania. Uregulowanie bowiem własności gospodarstw rolnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), polegające na poświadczeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, dokonywane przez organy administracyjne, nie obejmowało ustalenia spornych granic podlegających uwłaszczeniu nieruchomości, co oznacza, że granice te mogą okazać się sporne (vide postanowienie SN z dnia 31 stycznia 2001r. sygn. akt III CKN 1037/98). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co nie oznacza, że w ten sposób - poprzez ustalenie granic działek - podlega wzruszeniu wydany akt własności. Akt ten bowiem nie określał granic uwłaszczonej działki. Odnośnie naruszenia przepisów regulujących dokonywanie zmian w ewidencji słusznie skarżący przywołuje tezy z orzecznictwa, które podkreślają charakter jedynie rejestrujący wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Sąd orzekający nie neguje prezentowanego przez skarżącego stanowiska, jedynie twierdzi, że przy modernizacji ustalenie przebiegu granic jest jednym z koniecznych elementów przeprowadzenia tej procedury. Organ kompleksowo dokonuje na nowo czynności, które są w zasadzie właściwe przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. W zakresie tych czynności mieści się m.in. przebieg granic działek. Przy czym organ nie sporządza operatu modernizacyjnego, lecz taki dokument wykonują geodeci mający stosowne uprawnienia. W niniejszej sprawie organ zlecił sporządzenie operatu modernizacji spółce G. sp. z o.o. sp. Komandytowa z siedzibą w [...]. Dokument ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zarejestrowany pod nr 3001-107/2011. Przy sporządzaniu tego dokumentu geodeci skorzystali z możliwości weryfikacji poprawności dokumentacji geodezyjnej złożonej do tej pory do państwowego zasobu geodezyjnego, a dotyczącej spornych działek. Organ zaakceptował ten dokument, właśnie w ramach ograniczonej kognicji, którą zasadnie podnieśli skarżący. Niemniej jednak zostały złożone zarzuty do modernizacji, co wiązało się z obowiązkiem wydania decyzji w ich przedmiocie. Odrzucając zarzuty organ wyjaśnił z jakich powodów tj. w związku wadliwością i nierzetelnością dotychczasowej dokumentacji uznał, że konieczne jest odejście od zasady ustalania granic na podstawie wskazanej w § 36 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.