IV SA/Wa 2556/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących E. K. i J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. firma E. S.A. Oddział w P. wystąpiła do Wójta Gminy B. o ustalenie inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w miejscowości N. (obręb geodezyjny M.), w gminie B. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla w/w wnioskowanego zamierzenia. W ustawowo zachowanym terminie, E. i J. K. złożyli - za pośrednictwem Wójta Gminy B. - odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący wskazali, że nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję, przechodzącą przez działkę nr [...]. Usytuowanie linii nad ich działką jest wkroczeniem w sferę własności, które narzuca sposób korzystania z gruntu, uniemożliwiając swobodne korzystanie z działki. Wskazali, że inwestycja spowoduje obniżenie wartości ich działki. W decyzji jest zgoda na budowę linii kablowej niskiego napięcia, a nie linii napowietrznej jak wynika z treści decyzji. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [....] maja 2012 r. oraz w obwieszczeniu z dnia [....] czerwca 2012 r. jest zapis, iż inwestycja będzie przebiegać w pobliżu działki nr [...], a do zawiadomienia nie załączono planu sytuacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania E. i J. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wydanej przez Wójta Gminy B., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii elektroenergetycznej niskiego napięcia w miejscowości N. ( obręb geodezyjny M.) w gminie B., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, po dokonaniu oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, że została dochowana procedura przewidziana w w/w ustawie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił krąg stron postępowania i zapewnił im czynny udział w jego toku, tj. od wszczęcia, poprzez uzgodnienia, aż do możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co wypełnia hipotezę art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dochował także procedury przewidzianej w art. 53 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym (mapą) został sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi, a decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zawiera określone prawem elementy, o których mowa w art. 54 ustawy, w tym, linie rozgraniczające inwestycję. Jednocześnie Kolegium wskazało, że odwołanie z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera żadnych dowodów uzasadniających żądanie odwołujących się, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Celem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego jest zbadanie zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu, lub w razie jego braku z przepisami odrębnymi. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - a tutaj odpowiednio w postępowaniu ustalającym lokalizacje inwestycji celu publicznego - może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96). Zatem, twierdzenie odwołujących się, iż lokalizacja inwestycji spowoduje ograniczenie wykonywania ich praw własności jest nieuzasadniona na tym etapie postępowania. Zdaniem Kolegium zarzut, iż decyzja nie wskazuje na rodzaj inwestycji jako na linię napowietrzną nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnienia tej decyzji, z którego wynika wyraźnie, że planowane zamierzenie będzie przebiegać po wskazanym terenie ( str. 2 decyzji). Jeśli chodzi o zarzut, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2012 r. oraz w obwieszczeniu z dnia [...] czerwca 2012 r. jest zapis, iż inwestycja będzie przebiegać w pobliżu działki nr 24/19, a do zawiadomienia nie załączono planu sytuacyjnego, to wskazać należy, że organ winien wyszczególnić przez jakie działki przebiegać będzie inwestycja. Jednak zawiadomienia te stanowiły czynności techniczne (a nie orzeczenia), a strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z projektem decyzji (wraz z zaznaczonym przebiegiem linii), z której nie skorzystały. Dodatkowo Kolegium wskazało, że akta sprawy zawierają pisemne oświadczenie odwołujących z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami inwestorowi, które zawiera m.in. zgodę na istnienie i pozostawienia na ich nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych przez cały okres ich użytkowania. Z w/w oświadczenia wynika niespornie, że odwołujący się byli świadomi planów lokalizacji inwestycji na m.in. ich nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2012 r. E. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazali, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych konieczna jest zgoda właścicieli nieruchomości na wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej na ich gruncie. Powyższa zgoda będzie podstawą do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno- budowlanej. W celu poszanowania własności prywatnej, ustawodawca zobowiązał przedsiębiorcę przesyłowego do uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, podczas których strony mogą uzgodnić warunki udostępniania terenu. Skarżący wyjaśnili, że w trakcie trwania procedury nabywania praw do nieruchomości dla istniejących i projektowanych urządzeń elektroenergetycznych E. operator zwrócił się do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami. Stosowne oświadczenie skarżący podpisali, przy czym oświadczenie to wyrażało zgodę na posadowienie urządzeń elektroenergetycznych w postaci napowietrznej linii 0,4 kV typu AsXSn4x50. Obecnie w/w oświadczenie w swej treści zawiera stwierdzenie, iż posadowienie ma obejmować urządzenie elektroenergetyczne w postaci budowy kablowej linii 0,4 kV typu AsXSn4x50. Skarżący wyjaśnili, iż oznaczenie AsXSn4x50 jest standardowym przewodem elektrotechnicznym samonośnym do zastosowania na słupach energetycznych. Skarżący zaznaczyli, że nigdy nie dokonali na przedmiotowym oświadczeniu poprawek ani na te poprawki się nie godzili. W chwili wyrażania zgody na udostępnienie nieruchomości [...] do powyższego oświadczenia została dołączona mapa sytuacyjna, na której nie było widocznej obecnie wyrysowanej trasy linii napowietrznej przechodzącej przez działkę [...] oraz odręcznych zapisków projektanta. Oświadczenie woli stanowiło wraz z mapką zgodę na budowę trasy w pasie drogowym, w którym skarżący mają częściowy udział. Projektant ponad ustalony powyżej stan, nie prowadził ze skarżącymi żadnych uzgodnień i ustaleń. Skarżący podkreślili, iż wyrysowana na załączonej do oświadczenia woli mapie sytuacyjnej trasa przebiegu linii napowietrznej obejmuje jej przejście przez teren działki nr [...], która stanowi wyłączną własność skarżących. Na przebieg linii przez w/w działkę skarżący zgody nie wyrażali, nadto nie były poczynione żadne uzgodnienia. W ocenie skarżących E. S.A. winna powyższą zgodę uzyskać. Należy wskazać, iż wszystkie elementy inwestycji należy zlokalizować na terenie będącym w dyspozycji inwestora na cele budowlane. Przy czym samo wejście na tereny nie będące własnością inwestora należy każdorazowo uzgodnić z właścicielem lub zarządcą terenu. W chwili obecnej Zakład Energetyczny przedstawił w odniesieniu do działki [...] nowe oświadczenia wraz z mapą na której przebieg linii jest korzystny dla skarżących. Zdaniem skarżących jest to potwierdzeniem stanowiska zaprezentowanego w niniejszym odwołaniu czyli faktu nie wyrażenia zgody na udostępnienie działki [...] celem realizacji inwestycji. Usytuowanie linii nad działką jest wkroczeniem w sferę prawa własności, którą kodeks cywilny rozciąga nad przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu. Nadto usytuowanie linii nad w/w gruntem narzuca skarżącym sposób korzystania z gruntu, wyłączający tym samym możliwość zagospodarowania działki zgodnie z koncepcją skarżących. Dodatkowo fizyczna obecność linii wpływa na obniżenie atrakcyjności rynkowej działki - co może skutkować obniżeniem jej wartości w chwili jej zbycia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga E. i J.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie E. i J. K. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem odwołujący się podnieśli, że kwestionują przebieg planowanej linii napowietrznej przez ich działkę. Wskazali, iż z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2012 r. oraz z obwieszczenia z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika wyłącznie, iż inwestycja będzie przebiegać w pobliżu działki nr [...], a do zawiadomienia nie załączono mapy. Jeżeli zatem zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno zwrócić się do inwestora 0. wyjaśnienie czy możliwe jest poprowadzenie planowanej inwestycji w granicach działki nr [...] tak aby nie spowodować istotnego ograniczenia w korzystaniu z niej. W ocenie Sądu fakt, iż akta sprawy zawierają pisemne oświadczenie odwołujących z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami inwestorowi, które zawiera m.in. zgodę na istnienie i pozostawienia na ich nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych przez cały okres ich użytkowania, w sytuacji gdy jak twierdzą skarżący podpisując oświadczenie nie znali przebiegu linii napięcia nie można wyprowadzić wniosku, że małżonkowie K. byli świadomi planów lokalizacji inwestycji na działce nr [...]. ponadto skarżący zwracają uwagę, iż w nie wiadomo jaki jest przedmiot inwestycji, albowiem na wskazanym oświadczeniu zastąpiono sformułowanie "budowa napowietrznej linii" zwrotem "budowa kablowej linii". Fakt, iż zgodnie z treścią art. 52. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.) - ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora nie zwalnia organu z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu fatycznego stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. To, iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo potwierdzają wyjaśnienia skarżących zawarte w skardze, z których wynika, że oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2012r. dotyczyło udostępnienia nieruchomości [...] (droga wewnętrzna) a do powyższego oświadczenia została dołączona mapa sytuacyjna, na której nie było widocznego obecnie wyrysowanej trasy linii napowietrznej przechodzącej przez działkę [...] oraz odręcznych zapisków projektanta. Oświadczenie woli stanowiło wraz z mapką zgodę na budowę trasy w pasie drogowym, w którym skarżący mają udział częściowy. Dodatkowo skarżący wskazali, że w chwili obecnej inwestor przedstawił w odniesieniu do działki [...] nowe oświadczenia wraz z mapą na której przebieg linii jest korzystny dla skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 orzekł o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.