IV SA/Wa 2559/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] marca 2019 r. Rada Gminy w [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]. Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na ww. uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...] zarzucając: istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wskazanie w § 10 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jako gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich gospodarstwa prowadzonego przez A.K. na podstawie zawartej z nią umowy z [...] lipca 2018 roku nr [...], gdy z treści tej umowy wynika, że jej przedmiotem jest zapewnienie miejsca wyłącznie zwierzętom odebranym czasowo ich właścicielom na podstawie decyzji Wójta Gminy [...], a zatem nie zwierzętom bezdomnym; istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono w skardze o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy [...] w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt a sam "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy [...]" (dalej: Program) stanowi załącznik do niej. Część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż nie wyczerpuje delegacji ustawowej. W § 10 Programu wskazano, że zwierzętom gospodarskim zapewnia się miejsce w gospodarstwie rolnym należącym do Pani A. K. pod adresem: ul. [...],[...], na podstawie umowy nr [...] zawartej [...] lipca 2018 roku. Z treści ww. umowy wynika, że jej przedmiotem jest wyłącznie przyjęcie przez właścicielkę gospodarstwa zwierząt odebranych czasowo właścicielom na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] (§ 1). Oznacza to, że w rzeczywistości organ stanowiący gminy nie uczynił zadość przepisowi art. 11a ust. 2 pkt 7 ww. ustawy i nie określił gospodarstwa rolnego, gdzie będą przebywały bezdomne zwierzęta gospodarskie. Biorąc pod uwagę fakt, iż Program ma kompleksowo regulować kwestie opieki na zwierzętami bezdomnymi, nie może budzić wątpliwości, iż przywołany art. 11a ust. 1 pkt 7 ww. ustawy dotyczy bezdomnych zwierząt gospodarskich. Za bezdomne, w rozumieniu ustawy, uważa się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Warunku tego nie spełniają zwierzęta odebrane właścicielowi na mocy decyzji wójta wydanej w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy. Zapis § 10 Programu w korelacji z treścią powołanej wyżej umowy uchybia zatem przepisom, gdyż nie reguluje materii przekazanej do unormowania lokalnemu prawodawcy w postaci ustalenia gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W odniesieniu do naruszenia przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11aust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 94 Konstytucji zauważono, iż rada gminy nie przewidziała środków na część działań objętych Programem. W § 12 Programu wymieniono co prawda działania podejmowane w ramach Programu z podziałem środków przeznaczonych na poszczególne cele, lecz pominięte zostały, jeśli chodzi o wydatkowanie pieniędzy, koszty związane z zapewnieniem miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. W ocenie skarżącego, tak ukształtowany sposób finansowania Programu nie wyczerpuje ustawowego wymogu zawartego w art. 11a ust. 5 ustawy. Ustawa bowiem wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele. Przywołany przepis stanowi, iż Program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Skarżący podniósł, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Zdaniem skarżącego, niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 11a ust. 5 ustawy winno skutkować bezwzględną nieważnością zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o umorzenie postępowania w sprawie skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]", jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, że Rady Gminy [...] planuje przyjąć nową uchwałę, która uwzględnia uwagi Prokuratora Okręgowego [...] w [...]. Odnosząc się do wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, Rada Gminy [...] poinformowała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Nadto Rada wyjaśnił, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 roku, wskazuje gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim. Zgodnie z § 4 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, odłowione zwierzęta gospodarskie będą przekazywane do gospodarstwa rolnego należącego do Pani A. K. - właścicielki gospodarstwa rolnego ul. [...], [...]. Podobnie § 10 ww. Programu wskazuje gospodarstwo rolne, w którym zapewnia się miejsce zwierzętom gospodarskim. Tym samym w ocenie pełnomocnika Rady Gminy [...] nie doszło do istotnego naruszenia prawa w tym zakresie. § 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazano także, że 16 października 2019 r. został zawarty aneks do umowy Nr [...], nadając § 1 tej umowy następujące brzmienie: "1. Zleceniodawca zleca a Zleceniobiorca zobowiązuje się do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie Zleceniobiorcy oraz przyjęcia zwierząt gospodarskich odebranych czasowo ich właścicielom na podstawie decyzji Wójta Gminy [...]." Niezależnie podniesiono, że błędny zapis w umowie nie powinien skutkować nieważnością uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Umowa cywilnoprawna nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych, a ewentualnie sądów cywilnych. Nadto wyjaśniono, że w §12 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] wskazano środki finansowe przeznaczone na realizację owego Programu, jednak nie wydzielono odrębnych środków na realizację umowy zawartej w celu zapewnienia miejsca w gospodarstwie rolnym zwierzętom gospodarskim. Stąd Rada Gminy [...] uznaje skargę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 122) o ochronie zwierząt, z zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że Rada Gminy [...] z naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt niewystarczająco precyzyjnie określiła sposób wydatkowania środków na realizację Programu. Stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określenie: "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19). W zaskarżonym Programie Gmina w § 12 określiła sposób finansowania tego Programu, jednak nie uwzględniła w nim wydzielenia odrębnych środków na realizację umowy zawartej w celu zapewnienia miejsca w gospodarstwie rolnym zwierzętom gospodarskim. Brak wydzielenia takich środków uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie w oparciu o art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Realizacja tego zadania uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych, zaś zaskarżona uchwała takich środków w ogóle nie przewiduje. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji jednego z celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Tym samym, trafnie podniósł to Prokurator Okręgowy, że skoro zaskarżona uchwała w § 12 nie zawiera unormowań, które Rada Gminy zobowiązana była w niej zawrzeć, to takie naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie może zmienić tego fakt uwzględnienia postulatów zawartych w skardze w nowej uchwale i uchylenie uchwały zaskarżonej. Uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości skargi. Uchylenie bowiem zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty ich skreślenia w drodze uchwały zmieniającej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewyczerpanie w Programie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania przez gminę, wobec pominięcia w umowie cywilnoprawnej zawartej w oparciu o § 10 Programu, że gospodarstwo rolne A. K., położone przy ul. [...] w [...], jest wskazane w celu zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim, ale zawężenie jego przeznaczenia dla zwierząt odebranych czasowo ich właścicielom na podstawie decyzji Wójta Gminy [...]. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, że skoro w § 4 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zaznaczono, że odłowione zwierzęta gospodarskie będą przekazywane do gospodarstwa rolnego należącego do A. K., to jest to unormowanie, które wespół ze wskazaniem w § 10 ww. Programu gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce zwierzętom gospodarskim, wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Niemniej z powodów wskazanych powyżej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.