IV SA/Wa 2567/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007 r., na mocy której orzeczono o odmowie wymeldowania D. G. z pobytu stałego przy ul. [...] w B. Decyzja Wójta Gminy B z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Wójt Gminy B. podał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek P.G. – właścicielki lokalu, w którym zameldowana jest D. G. Uzasadniając decyzję o odmowie wymeldowania D. G. z lokalu położonego przy ul. [...] w B. organ wskazał, iż faktyczne opuszczenie przedmiotowego lokalu przez D. G. nie nastąpiło z własnej woli, ale na skutek szykanowania jej przez najbliższą rodzinę. Z zeznań D. G. wynikało, iż w przedmiotowym lokalu mieszkała od urodzenia do końca 2003 r. Data ta została przez nią sprostowana na 2004r. Wójt Gminy B ustalił, iż opuszczenie przez D. G. miejsca stałego zameldowania spowodowane było szykanowaniem ze strony rodziny, natomiast zameldowanie przez nią w innym miejscu na pobyt czasowy związane jest z odbywaniem studiów. Organ podkreślił, iż okresu od dnia 20 stycznia 2005 r. do 1 października 2005 r., kiedy D. G. faktycznie nie studiowała, nie można przyjąć jako powód do wymeldowania, bowiem opuszczenie przez nią lokalu nie miało charakteru dobrowolnego. Wójt Gminy B. ustalił ponadto, iż D. G. podejmowała wielokrotnie próby dostania się do miejsca pobytu stałego, jednak nie została wpuszczona do przedmiotowego lokalu. Wójt podał także, że względy moralne oraz sytuacja finansowa nie pozwoliły podjąć D. G. środków prawnych w celu przywrócenia prawa do zamieszkania, jednak organ uwzględnił fakt, iż strona nie opuściła lokalu dobrowolnie, lecz pod przymusem będąc szykanowana przez najbliższą rodzinę. Następnie, wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. P. G. – reprezentowana przez pełnomocnika M. G. – wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007r., zarzucając rażącą przewlekłość postępowania, niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień oraz rażące naruszenie przepisów prawa. Orzekający w postępowaniu nieważnościowym jako organ pierwszej instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja Wójta Gminy B. wydana została przez właściwy organ, natomiast żądania P.G. o wyłączenie Wójta Gminy B – w oparciu o art. 24 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. 25 k.p.a. – nie zostały uzasadnione w żaden sposób. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Wójt Gminy B. nie zawarł pełnego uzasadnienia prawnego, jednak nie jest to rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, iż dla zaistnienia opuszczenia miejsca zameldowania na pobyt stały konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim swojego trwałego centrum życiowego. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia faktycznego decyzji Wójta Gminy B. wynika, iż D. G. nie powzięła zamiaru definitywnego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wojewoda [...] podniósł również, iż zameldowanie przez D. G. w lokalu przy ul. [...] w B. na pobyt czasowy (na okres od 20 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. oraz 26 stycznia 2006 r. do dnia 26 stycznia 2008 r.) nie zmienia faktu, iż pobyt ten utracił charakter czasowy, bowiem przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie zakreślają ostatecznych granic zameldowania na pobyt czasowy. Opuszczenie przez D. G. nie miało cech dobrowolności, a konflikty z matką P. G. oraz z bratem M. G. skutkowały opuszczeniem miejsca pobytu stałego. Wojewoda [...] nie podzielił również zarzutu przewlekłości postępowania, natomiast strony brały czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie organu nie zachodzą również pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007 r., bowiem została ona skierowana do osób będących stronami postępowania, a ponadto nie jest obarczona wadą, która powoduje jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [..] października 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy B z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na opuszczenie przez D. G. miejsca pobytu stałego. Minister ocenił, iż powoływanie się na względy moralne, tj. dobre imię rodziny, sytuację materialną – co nie znajduje, zdaniem Ministra, potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale – czy trzy wizyty w asyście Policji w celu wejścia do lokalu w 2007 r. nie można uznać za środki prawne w celu przywrócenia prawa do zamieszkiwania w miejscu pobytu stałego. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż pobyt D. G. w B. przy ul. [...] utracił charakter czasowy i stał się pobytem stałym. W tym zakresie organ wskazał, iż nie można poprzestać na samym oświadczeniu D. G. o czasowości pobytu, gdyż od września 2006 r. nie studiuje ona, a zatrudniona jest w B. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. złożyła D. G. – reprezentowana w sprawie przez siostrę V. S., która wniosła o jej uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 127 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 , art. 8 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych . W uzasadnieniu podniesiono, iż opuszczenie przedmiotowego lokalu przez D. G. nie miało charakteru dobrowolnego. Biorąc pod uwagę względy moralne i sytuację finansową D. G., jak również fakt, iż stała się ona – jak twierdzi – ofiarą przemocy oraz utrudnianie przez P.G. dokonywania przez Policję czynności sprawdzenia stanu faktycznego oraz kolejne interwencje są wystarczającą przesłanką wskazującą na przyczynę nie podjęcia środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu.. Skarżąca podkreśliła, iż opuszczenie lokalu nie było dobrowolne, bowiem była ofiarą przemocy ze strony członków rodziny. Skarżąca zarzuciła, iż Minister nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający motywów swojej decyzji, w szczególności nie uzasadnił, na czym polegało rażące naruszenie prawa przez organy orzekające w sprawie. Podniosła ponadto, iż jej pobyt w B. nie utracił charakteru czasowego, o czym świadczy przedłużenie przez organ meldunkowy jej pobytu czasowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i następnych kpa, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Oceniana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007 r., jest decyzją pierwszoinstancyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm. ). Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, iż skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego w B. przy ul. [...] z końcem 2004r. i nie podjęła przewidzianych prawem kroków umożliwiających jej powrót do lokalu, do opuszczenia, którego, jak twierdzi, została zmuszona. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zebrany w sprawie w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na opuszczenie przez skarżącą miejsca pobytu stałego. Ponadto zebrane w sprawie dowody wskazują, że pobyt skarżącej w B. przy ul. [...] utracił charakter pobytu czasowego i stał się pobytem stałym. W tym stanie faktycznym w ocenie Ministra doszło do rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Z kolei art. 8 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące uważa się w szczególności pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych ( art. 8 ust. 1 pkt 2 ). W przedmiotowej sprawie należy w szczególności zauważyć, że właściwy organ administracji publicznej dokonując czasowego zameldowania D. G. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. na okres od dnia 20 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz od dnia 26 stycznia 2006 r. do dnia 26 stycznia 2008 r. uznał zasadność tego zameldowania. Tak więc bez wyeliminowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B., nie można skutecznie podnosić, jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że skarżąca bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania w B. przy ul. [...], w którym zameldowana jest na pobyt stały. Bez zakwestionowania prawidłowości zameldowania na pobyt czasowy nie można twierdzić, że skarżąca trwale opuściła swoje miejsce stałego zameldowania. Zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, czy strona korzysta z lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały i czy ma w nim swoje rzeczy. To organ administracyjny meldując D. G. na okres od dnia 20 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz od dnia 26 stycznia 2006 r. do dnia 26 stycznia 2008 r. na pobyt czasowy w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. uznał, że zachodzą szczególne warunki do zameldowania na taki pobyt czasowy ( art. 8 ust. 1 pkt 2 ) przy zachowaniu dotychczasowego zameldowania na pobyt stały. Wątpliwości co do charakteru pobytu uzasadniającego zameldowanie D. G. na okres dłuższy niż trzy miesiące, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ administracyjny miał obowiązek rozstrzygnąć w toku załatwiania sprawy o zameldowanie na pobyt czasowy / patrz wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007r. sygn. akt IIOSK 263/06 LEX nr 321529 /. W tym stanie faktycznym i prawnym zasadnie Wójt Gminy B. w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. uznał, że nie zostały spełnione ustawowe warunki do wymeldowania D. G. w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z pobytu stałego w B. przy ul. [...]. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dokonał oceny zameldowania skarżącej na pobyt czasowy w sytuacji, gdy z w/w przepisu wynika, że organem właściwym do rozstrzygania wątpliwości co do charakteru pobytu jest organ gminy. Organ odwoławczy nie był uprawniony do oceny utraty charakteru pobytu czasowego skarżącej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. i stwierdzenia, iż pobyt ten stal się pobytem stałym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.