IV SA/Wa 2567/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...] lipca 2018r.[...], którym organ po rozpatrzeniu wniosku T. Z. (dalej także jako strona lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy poprzednie postanowienie własne z [...] maja 2018 r. znak:[...]. Stan sprawy jest następujący. Skarżąca w dniu 16 marca 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie emerytury i obliczenie jej wysokości. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Zakład przyznał skarżącej, począwszy od 1 marca 2011 r., emeryturę w myśl art. 46 w związku z art. 29 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zawiesił jej wypłatę z powodu kontynuowania zatrudnienia. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu emerytury. Organ uznał, że przepisy wykluczają prowadzenie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U z 2017r. poz. 1778 ze zm.) – dalej jako ustawa, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw wymienionych tamże. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Stosowanie k.p.a. do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych następuje tylko w przypadku, gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej, o czym przesądza art. 180 k.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Jak stanowi przepis art. 83a ust. 2 i 4 ustawy decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a., jednakże tej zasady nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Taka regulacja prawna oznacza całkowite wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu emerytury w trybie administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2018 r. znak: [...] wniosła T.Z., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 a ust. 2 oraz 4 ustawy poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu rentowego, odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 83 a ust 2 i 4 ustawy , poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 83 a ust 2 i 4 ustawy i uznanie, że wyłączona jest możliwość uchylenia, zmiany lub unieważnienia na zasadach określonych w przepisach k.p.a., decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od której nie wniesiono odwołania do sądu, wydanej w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytury i renty i ich wysokości, podczas gdy ograniczenie to dotyczy jedynie działania organu z urzędu, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. pochodził od adresata tej decyzji. Zarzucono także rażące naruszenie art. 180 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozważenie uchylenia postanowienia z [...] maja 2018r. Dalej zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu uproszczonym. Zdaniem skarżącej norma art. 83 a ust 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, na którą powołuje się organ rentowy i wyłączenie możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji ustalających uprawnienie do emerytur i rent i ich wysokości – nie dotyczy sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności składa strona. Obejmuje ona jedynie takie sytuacje, gdy organ rentowy z urzędu wszczyna postępowanie nadzwyczajne wobec decyzji wydanej w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości. Zdaniem skarżącej argumentacja zaprezentowana przez organ jest błędna i nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem normatywny zakres art. 83 a ust. 2 ustawy wyłącza uznanie z urzędu przez organ rentowy decyzji za nie będące ostatecznymi, gdy złożono od nich odwołanie do sądu. Przepis ten miał służyć dopuszczalności poddawania przez organ z urzędu ocenie prawnej w trybie administracyjnym decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, które nie były przedmiotem oceny sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Organ rentowy ponownie rozpoznając wniosek skarżącej błędnie ograniczył się do zastosowania w rozpoznawanej sprawie wyłącznie art. 83a ust 2 i 4 ustawy, a pominął całkowicie w tym przypadku przepis art. 156 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. Z treści art. 180 k.p.a. wynika, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania. Oznacza to, że zasadą jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątkiem inne reguły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu emerytury. Organ zatem odmówił prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji, która – jak dalej – może być weryfikowana jedynie przed sądem powszechnym, nie zaś w trybie administracyjnym. Pomimo tego, że postępowanie przed ZUS podlega przepisom k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 K.p.a. i art. 123 ustawy, to od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach k.p.c. (art. 83 ust. 2ustawy). Ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). W uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w K.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy K.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Dalej art. 83 a ust. 2 ustawy stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Kompetencja ta statuuje pierwszeństwo kontroli sądowej takiej decyzji przed kognicją organów administracji. Organ jest władny nawet z urzędu dokonać kontroli wydanej przez siebie decyzji, o ile sprawa, w której została ona wydana nie była przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny wskutek złożenia odwołania. Literalne brzmienie przepisu art. 83a ust. 2 ustawy przewiduje możliwość zastosowania trybów nadzwyczajnych tylko przez Zakład, tj. przewiduje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie tylko z urzędu. Oznacza to, że niedopuszczalne byłoby skuteczne wystąpienie przez stronę bezpośrednio zainteresowaną o dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej i wszczęcie postępowania na jej wniosek. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego jednakże co do zasady mogą być wszczynane zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Przy czym zaznaczenia wymaga, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145b k.p.a., wznowienie postępowania następuje tylko na wniosek strony. Zasadne jest więc również w odniesieniu do decyzji Zakładu rozszerzenie kręgu podmiotów posiadających czynną legitymację procesową, uprawniającą je do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wniosek ten należy wyprowadzić z ogólnej reguły statuowanej w art. 180 § 1 k.p.a. Przepis ten określa zasadę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, zastrzegając jednak, że przepisy dotyczące ubezpieczeń mogą ustalać odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Należy zatem uznać, że występuje możliwość wszczęcia postępowania także przez stronę postępowania nadzwyczajnego na zasadach przewidzianych przepisami k.p.a. (tak samo wyrok SN z dnia 14 lutego 2013 r., III UK 49/12, LEX nr 1318423). Inna wykładnia bowiem prowadziłaby to ograniczenia zupełnie bezpodstawnie prawa strony do weryfikacji choćby oczywiście naruszającej przepisy prawa decyzji administracyjnej, a czego nie dostrzegłby organ z urzędu i nie wszczął z własnej inicjatywy postępowania zmierzającego do eliminacji wadliwej decyzji. Jednakże możliwość skorzystania z weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie k.p.a., zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony została ograniczona. Mianowicie stanowi o tym art. 83 a ust. 4 ustawy - możliwość weryfikacji w trybie k.p.a. nie dotyczy postępowań o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości. Tymczasem tego rodzaju decyzja została poddana przez skarżącą weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowego. Słusznie zatem organ przyjął, że koniecznym była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis szczególny wyłączył stosowanie wobec takich decyzji trybów uchylenia, zmiany lub unieważnienia w trybie k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie tej istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Takim przepisem jest przywołany już art. 83 a ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy. Wobec powyższego wywodu należało uznać za bezzasadny zarzut skargi naruszenia art. 83 a ust. 2 oraz 4 ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 180 § 1 k.p.a. w rozumieniu wskazywanym przez skarżącą. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.