IV SA/Wa 2569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w W. z dnia [...] marca 2012r., postanowieniem nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] czerwca 2012r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obr. [...] (teren inwestycji) oraz części działek nr ew. [...],[...],[...] z obr. [...] (pod infrastrukturę i wjazdy) - położonych przy ul. [...] róg ul. [...] w W. w Dzielnicy [...]. Na w/w postanowienie, zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012r. odmawiające wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uznał zażalenie za uzasadnione choć z innych powodów niż w nim wskazane. Kolegium podkreśliło, iż w rozpoznanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wprost wynika z treści złożonego w dniu 23 marca 2012r. przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. wniosku i co strony podkreślają również w złożonym do Kolegium zażaleniu. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Oparcie żądania na tej przesłance powoduje - z uwagi na jej podmiotowy zakres - że ustalenia, dotyczące posiadania przez jednostkę wnoszącą podanie o wznowienie przymiotu strony będą mogły nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Kwestia legitymacji do wniesienia podania o wznowienie stanowi bowiem jednocześnie jedną z podstaw wznowienia (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007r., II OSK 2I8/06,LEXnr 341257) Z tego też względu zdaniem organu odwoławczego, za niedopuszczalne należy uznać, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zawarte w zaskarżonym orzeczeniu wywody organu I instancji zmierzające do wykazania, że wnioskująca o wznowienie postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " w W. nie może wykazać się interesem prawnym do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Okoliczność ta bowiem winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym podanie o wznowienie postępowania, które - o czym była mowa uprzednio - winno być ograniczone do oceny, czy podanie o wznowienie jest oparte na ustawowej przesłance wznowienia i czy zostało wniesione w terminie. Pismem z dnia 10 października 2013 r. Gmina Wyznaniowa [...] w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji mimo istnienia przesłanek do jego utrzymania w mocy; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ orzekający o wznowieniu postępowania nie jest uprawniony do badania we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania przymiotu strony podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości. Zdaniem strony skarżącej szczegółowa analiza zaskarżonego postanowienia w kontekście całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, prowadzi do wniosku, iż orzeczenie kasatoryjne było w tym przypadku nieuprawnione. Zostało bowiem podjęte z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż istniały wszelkie przesłanki do podjęcia orzeczenia merytorycznego. Zdaniem strony skarżącej SKO nie podjęło żadnych działań w celu wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powziętych przez siebie wątpliwości, co do przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego, co mogło uczynić i do czego było obowiązane, na gruncie art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy naruszył również zasady wyrażone w art. 6 i 7 k.p.a. Wskazano ponadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza uzasadnione interesy inwestora - Gminy Wyznaniowej [...] w W. Przeciąga bowiem stan niepewności prawnej co do prawidłowości decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji, co z oczywistych względów nie jest dla inwestora korzystne. Skarżąca podkreśliła, iż postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] ". Wspólnota ta nie posiada jednak interesu prawnego w sprawie obejmującej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania w tej sprawie, w tym w szczególności nie była uprawniona do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a postępowanie to powinno zatem zakończyć się wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (przez organ I instancji), a na skutek złożonego zażalenia - postanowieniem SKO utrzymującym w mocy orzeczenie organu administracji I instancji. Podniosła, iż badanie, czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zbędne, jeśli z ustaleń wstępnych wynika, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony, czyli nie legitymuje się interesem prawnym, w dacie wydania decyzji (yide: Wyrok NSA z dnia 13.01.2011 r.. II OSK12/2010). Organ administracji I instancji słusznie na wstępie rozpoznania wniosku ustalił, że podmiot składający go nie jest stroną postępowania i nie może takiego wniosku składać, co wynika bezpośrednio z treści art. 147 k.p.a., który określa krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r.poz. 270 ). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające postanowienie Prezydenta W., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obr. [...] (teren inwestycji) oraz części działek nr ew. [...], [...], [...] z obr. [...] (pod infrastrukturę i wjazdy) - położonych przy ul. [...] róg ul. [...] w W. w Dzielnicy [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wniosek o wznowienie ww. postępowania wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. Jako podstawę wznowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA Nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które planowana inwestycja może oddziaływać, jednak ustalenie tego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Za prawidłowe zatem w ocenie Sądu uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie wymagało wydania postanowienia o wznowieniu. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, narusza art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie, ponieważ stosownie do treści art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a w niniejszej sprawie był to Prezydent W., organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.