IV SA/Wa 2569/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty gwarancyjnej - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (organ odwoławczy, organ II instancji) znak: [...] z [...] października 2014 r. wydana na podstawie art. 7 pkt 1), art. 89 pkt 1) i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 89 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. 2009 nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej u.o.p.) oraz art. 17 pkt 2), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: [...] Sp. z o.o., Spółka, skarżąca, strona skarżąca) od decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w W., działającego z upoważnienia Prezydenta W. (dalej: organ l instancji), sprostowanej postanowieniem nr [...] z [...] maja 2014 r., orzekającej o umorzeniu części opłaty naliczonej w punkcie III decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. w kwocie 71 459, 76 zł. W decyzji z [...] października 2014 r., organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: Miejski Konserwator Zabytków w W. w decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] obręb [...], stanowiących pas drogowy ul. [...], położonych na terenie zespołu urbanistycznego Przedmieścia [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Przeznaczone do usunięcia poprzez wycinkę i przesadzenie rośliny zostały zinwentaryzowane w opracowaniu pn. "Inwentaryzacja i gospodarowanie zielenią istniejącą - budynek hotelowy [...] w W.", RSAK, Warszawa 2007. W punkcie I decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. wymieniono drzewa i krzewy przeznaczone do wycinki bez naliczenia opłaty, w punkcie II - drzewa i krzewy przeznaczone do przesadzenia, bez naliczenia opłaty, natomiast w punkcie III ww. orzeczenia wskazano drzewa i krzewy przeznaczone do przesadzenia "z naliczeniem opłat gwarancyjnych", według stawek zgodnych z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. 2007 nr. 77, poz. 828). Opłata, która została zwiększona o 100 % na podstawie przepisu art. 85 ust. 6 u.o.p. i wyniosła 335 799,92 zł, została odroczona na okres trzech lat, z pouczeniem, iż jeżeli przesadzone drzewa lub krzewy zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczenia i pobierania opłat. W dniu [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. z [...] lutego 2014 r. przeprowadzono kontrolę stanu zachowania przesadzonych w 2008 r. drzew i krzewów. Miejski Konserwator Zabytków w W., działając w imieniu Prezydenta W. w decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem nr [...] z [...] maja 2014 r., w punkcie I rozstrzygnięcia orzekł o umorzeniu części opłaty za usunięcie drzew i krzewów, naliczonej w punkcie III decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. w kwocie 264 340,16 zł, a w punkcie 2 tego aktu orzekł o nie umorzeniu części tej opłaty, naliczonej w punkcie III decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w kwocie 71 459,76 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że "w pkt. I ujęte rośliny rosną w miejscu posadzenia i zachowały żywotność" natomiast "w pkt. 2 wymienione rośliny nie zachowały żywotności lub nie ma ich w miejscu przesadzenia. (...) właściciel przesadzonych roślin – [...] — nie zachował najwyższej staranności: nie zgłosił odbioru przesadzonych roślin w terminie po trzech latach od ich przesadzenia, tj. od dnia [...] 04.2008 r. (protokół odbioru z [...] kwietnia 2008 r.) i o przytoczonych faktach usunięcia lub kradzieży roślin nie powiadamiał Miejskiego Konserwatora Zabytków ani Wydziału Księgowości". Wskazano również, że obumarcie przesadzanych roślin spowodowane nieumiejętnym przesadzeniem, brakiem pielęgnacji czy niekorzystnym dla takiego działania wiekiem drzew jest ryzykiem jakie ponosi podmiot decydujący się na ich przesadzenie zamiast wniesienia opłaty. Odwołanie z dnia [...] maja 2014 r. od powyższej decyzji, w części dotyczącej punktu 2 orzeczenia, tj. odmowy umorzenia części opłaty, wniosła [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niezbadanie, czy przesadzone rośliny zachowały żywotność po upływie trzech lat po ich przesadzeniu, tj. [...] kwietnia 2011 r. oraz braku wyjaśnienia, z jakich przyczyn przedmiotowe rośliny nie zachowały żywotności. W odwołaniu podniesiono również zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez brak wskazania dowodów, na podstawie których organ przyjął, że brakujące w dniu [...] marca 2014 r., drzewa nie zachowały żywotności na dzień [...] kwietnia 2011 r. i, że niezachowanie żywotności nastąpiło z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości oraz zarzut naruszenia przepisu art. 84 ust. 5 u.o.p. poprzez przyjęcie, że zachowanie żywotności drzew jest konieczne przez okres znacznie dłuższy niż okres trzyletni, o którym mowa w ww. przepisie. W decyzji z [...] października 2014 r., organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W skardze [...] Sp. z o.o. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj.: a) przepisów art. 16 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na rozpoznaniu przez organ II instancji z urzędu, niezaskarżonej części decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W., działającego z upoważnienia Prezydenta W., nr [...] z [...] maja 2014 r., która na skutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna i nie mogła być objęta kognicją organu li instancji, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; b) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji z 12 maja 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania również w zakresie pkt. 1 przedmiotowej decyzji organu I Instancji, w sytuacji gdy organ II instancji nie był uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, tj. w stosunku do pkt 1 przedmiotowej decyzji. W związku powyższymi uchybieniami na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organ II instancji był związany granicami odwołania z uwagi na fakt, iż nie można mówić w niej o jakimś niepodzielnym całokształcie sprawy, ale o roszczeniu w sposób oczywisty podzielnym. Skarżący podniósł, że spełnienie przesłanek umorzenia naliczonej opłaty w stosunku, przykładowo, dla rośliny nr 29 klon pospolity, nie ma bezpośredniego związku z wyjaśnieniem stanu faktycznego dla rośliny nr 32 złotokap zwyczajny. Ustalenie, że wyżej wspomniany klon pospolity (nr 29) zachował żywotność w ustawowym terminie po dokonaniu nasadzenia, nie ma żadnego wpływu na ustalenie, kiedy żywotność utracił złotokap zwyczajny (nr 32), ani też czy utracił on swą żywotność z powodów leżących po stronie skarżącego. I odwrotnie: fakt, że organ nie ustalił stanu faktycznego dotyczącego złotokapa zwyczajnego (nr 32), nie może automatycznie powodować konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie klonu pospolitego (nr 29) skoro po pierwsze, ustalenia w zakresie klonu pospolitego (nr 29) dokonane zostały, a po drugie, jakiekolwiek by te ustalenia nie były i tak nie wpływają one na rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia opłaty w zakresie złotokapa zwyczajnego (nr 29). W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż rozstrzygnięcia zawarte w pkt. 1 i w pkt. 2 decyzji organu I instancji mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem strony skarżącej, trudno jest racjonalnie uzasadnić postępowanie organu II instancji, który z niezrozumiałych powodów przyjął, że konieczność dokładniejszego zbadania stanu faktycznego w zakresie roszczenia o umorzenie należności w stosunku do roślin: nr 1 robinia biała, nr 30 klon jawor, nr 31 róża dzika, nr 32 złotokap zwyczajny, nr 33 złotokap zwyczajny, nr 50 irga pozioma, nr 54 klon jesioniolistny powoduje jednocześnie konieczność powtórzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w stosunku do wszystkich pozostałych roślin w stosunku, do których stan faktyczny, a więc fakt zachowania przez nich żywotności przez okres wymagany ustawą (a nawet znacznie dłużej, gdyż odpowiedni protokół z oględzin potwierdzający żywotność przedmiotowych roślin został sporządzony po upływie około sześciu lat od dokonania nasadzeń zastępczych) został już jednoznacznie rozstrzygnięty. Dodatkowo wskazać należy, iż organ li instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, w żaden sposób nie kwestionował poprawności postępowania dowodowego w zakresie ustaleń dokonanych przez organ I instancji w odniesieniu do roślin wskazanych w pkt. 1 decyzji organu I instancji, zarzucił jedynie organowi I instancji niekompletność postępowania dowodowego w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego w odniesieniu do roślin wskazanych w pkt. 2 decyzji organu I instancji, co do których organ I instancji odmówił umorzenia naliczonych opłat. Zdaniem strony skarżącej, sprawa w stosunku do 25 roślin została, w sposób nie budzący wątpliwości w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego, zbadana i rozstrzygnięta. Opłata została w stosunku do wzmiankowanych 25 nasadzeń umorzona, zaś decyzja organu I instancji o tym umorzeniu nie została przez stronę skarżącą objęta zakresem odwołania i stała się ostateczna w zakresie jej pkt 1. Tym samym przyjąć należy, iż organ II instancji wszczął postępowanie odwoławcze w zakresie pkt 1 decyzji organu I instancji z urzędu, co w rażący sposób narusza zarówno przepis art. 16 § 1 k.p.a., jak i przepis art. 127 § 1 k.p.a., w zakresie wyrażonej w tych przepisach zasady skargowości. W ocenie skarżącego, takie naruszenie przepisów postępowania zakwalifikować należy, jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co spełnia przesłankę nieważności decyzji opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2) in fine k.p.a. Powyższe zaś uzasadnia wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, prezentowane w skardze stanowisko znajduje głębokie oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] lutego 2015 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i przedstawił argumenty świadczące o zasadności skargi. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik organu zaprezentował stanowisko, w którym rozwinął argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 84 ust. 5 u.o.p., stanowiący, że jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy uznać, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i nie stwarza możliwości uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia części decyzji. Z tego powodu organ prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo zaskarżenia decyzji w części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: 1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego sprawy nie można sprawy rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 549). Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji nr [...] z [...] maja 2014 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ \ instancji. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób pobieżny i szczątkowy, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a toku tak przeprowadzonego postępowania Miejski Konserwator Zabytków w W. nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że drzewa i krzewy wymienione w punkcie 2 decyzji nr [...] o numerach inwentaryzacyjnych [...] nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od strony skarżącej. Należy zgodzić się z organem II instancji, który podnosi, że w szczególności za okoliczność świadczącą o utracie żywotności przez przedmiotowe rośliny z przyczyn leżących po stronie skarżącej Spółki nie można uznać, tak jak to przyjął organ I instancji tego, że strona skarżąca nie wnioskowała o kontrolę przesadzonych roślin po upływie trzech lat. Słusznie podnosi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że zbadanie przesłanek umorzenia opłaty naliczonej w decyzji nr [...] winno mieć miejsce po upływie trzyletniego okresu od dnia przesadzenia drzew i krzewów. W materiale dowodowym sprawy organ I instancji nie udokumentował dziennej daty przesadzenia drzew i krzewów objętych zezwoleniem z [...] marca 2008 r., natomiast wiadomo, że okoliczność ta została potwierdzona w protokole odbioru z [...] kwietnia 2008 r. Organ I instancji dokonał oceny żywotności roślin po niemalże sześciu latach od ich przesadzenia tj. w dniu [...] marca 2014 r. W niniejszej sprawie wystąpiło zatem trzyletnie opóźnienie dokonania kontroli żywotności przesadzonych roślin. Jednoznaczne ustalenie, ile przesadzonych drzew i krzewów nie zachowało żywotności po upływie trzech lat od przesadzenia i nie budzące wątpliwości ustalenie przyczyn tego stanu, daje podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Sąd stwierdza, że użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było dopuszczalne. Organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadnił istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Organ II instancji wskazał także z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się, więc stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika, zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 §2 k.p.a. Należy stwierdzić, że organ II instancji uwzględniając zakres odwołania strony i przepis art. 139 k.p.a. w zaskarżonej decyzji z [...] października 2014 r. nie rozpatrywał kwestii prawidłowości umorzenia części opłaty w pkt 1 decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. Wbrew zarzutom skargi nie można mówić o tym, że organ odwoławczy wszczynając postępowanie odwoławcze w zakresie pkt 1 decyzji organu I instancji z urzędu w rażący sposób naruszył zarówno przepis art. 16 § 1 k.p.a., jak i przepis art. 127 § 1 k.p.a. w zakresie wyrażonej w tych przepisach zasady skargowości. Zdaniem Sądu, nie można też mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które należy zakwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co spełnia w ocenie skarżącego przesłankę nieważności decyzji opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu, należy uznać, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzją nieostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie. Od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza, że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury - organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) jego decyzją. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrywanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ II instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Stąd też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. analogicznie: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r" III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85). Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w piśmie strony skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczącego błędnej wykładni art. 84 ust. 5 u.o.p. należy stwierdzić, że zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Skarżący w piśmie z [...] lutego 2015 r. podnosi, że jedyną racjonalną wykładnią przepisu art. 84 ust. 5 u.o.p. jest wykładnia nakazująca odpowiednie częściowe umorzenie naliczonych opłat w stosunku do drzew, które nie zostały przesadzone/nasadzone i zachowały po 3 latach żywotność. W ocenie Sądu, nie można się zgodzić z wykładnią art. 84 ust. 5 u.o.p., wskazaną przez skarżącego. W ocenie Sądu, z treści art. 84 ust. 5 u.o.p., jednoznacznie wynika, że przy zaistnieniu wskazanych tam przesłanek, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczenia i pobierania opłat. Ustawodawca w art. 84 ust. 5 u.o.p. przewidział dla organu właściwego do naliczania i pobierania jedną możliwość rozstrzygnięcia. Jest nią całkowite umorzenie należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Oznacza to, że nie jest możliwe częściowe umorzenie naliczonych opłat. Ponadto z treścią art. 84 ust. 5 u.o.p., korespondują postanowienia art. 84 ust. 5a u.o.p., według którego, jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Odroczenie opłaty nie jest celem samym w sobie, gdyż może prowadzić do dwojakiego rodzaju skutków. Odroczenie może być czynnością poprzedzającą umorzenie opłaty. Umorzenie opłaty nastąpi bowiem w sytuacji, gdy przesadzone drzewa lub krzewy, względnie posadzone, zachowują żywotność po upływie trzech lat od chwili ich przesadzenia lub posadzenia. Skutek ten wystąpi również wtedy, gdy wprawdzie drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności, niemniej jednak nastąpiło to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości", (zob. B. Rakoczy, Usuwanie drzew lub krzewów, Warszawa 2013, s. 139.). Na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p. istnieje jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Umorzenie opłaty może nastąpić, jeżeli organ nakazał przesadzenie lub nasadzenie drzew lub krzewów. Rozstrzygnięcie organu administracji, podejmowane na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p. nie może być podzielone w ten sposób, że opłata zostaje umorzona w części. Przepis ten nie stwarza w szczególności podstaw do miarkowania należnej opłaty. Pobieranie należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jest konsekwencją obowiązywania zasady prewencji wyrażonej w art. 6 ust. 1 oraz zasady "zanieczyszczający płaci wyrażonej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 1232 ze zm.). Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów pełnią funkcję bodźcową i mają zachęcać podmiot, na które zostały nałożone do podejmowania takich środków zaradczych, które odtworzą stan istniejący przed usunięciem drzew lub krzewów. Opłata oznacza publiczną daninę bezzwrotną i odpłatną, tzn. przymusowe świadczenie bezzwrotne o charakterze pieniężnym, pobierane w określonych terminach od podmiotów korzystających ze środowiska w celu pokrycia wydatków, związanych z ochroną środowiska. W instrumencie tym na plan pierwszy wysuwa się jej przymusowy i ekwiwalentny charakter. Funkcja opłat za usunięcie drzew lub krzewów ma sprzyjać w szczególności realizacji celów ochrony terenów zieleni i zadrzewień określonych w u.o.p. Drzewa i krzewy należą do zasobów przyrody podlegających ochronie zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, określonymi w ustawie p.o.ś. Ponadto nakaz przesadzenie lub nasadzenie drzew lub krzewów, o którym mowa w art. 84 ust. 5 u.o.p. jest elementem odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Pod pojęciem odpowiedzialności administracyjnej rozumie ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci: nakazu wstrzymania działalności, cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów), nakazu wykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw, ustanawiane przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań (zob. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 314-315.). Słusznie podnosi w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik organu, że reguła zgodnie z którą organ rozpatruje tylko zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu i tylko ten aspekt decyzji, który interesuje stronę, byłaby wykładnią contra legem i prowadziłaby do ograniczenia możliwości organu II instancji oceny błędów stwierdzonych w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga polegała oddaleniu.