IV SA/Wa 2569/19

Warszawa, 22 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 22 października 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. IV SA/Wa 2569/19 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. po rozpoznaniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra i Rozwoju Wsi z [...] maja 2019 r. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Decyzją z [...] października 1975 r. (znak: [...]) Naczelnik Gminy [...] orzekł o przejęciu z urzędu na własność Państwa za rentę, gospodarstwa rolnego bez zabudowań, położonego we wsi [...], składającego się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...], o łącznej pow. 21,66 ha, stanowiącego własność S. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Naczelnika Gminy [...] wystąpił W. P. Organ w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przypomniał, że według art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił jednak, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (tak między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt: IV SA/Po 332/17). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1975 r. złożył W. P. Wnioskodawca, ani nie był jednak stroną postępowania zakończonego tą decyzją, ani nie wykazał, że jest następcą prawnym S. S. (tj. strony postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [...]). Ponadto z akt nie wynika aby był aktualnym właścicielem przejętych gruntów. Jest więc oczywiste, że nie ma on przymiotu strony w tym postępowaniu. Zasadne jest więc utrzymanie w mocy postanowienia Ministra i Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019r. Organ wskazał także, że postanowienie to nie blokuje możliwości skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1975 r., po uzyskaniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po S. S. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. zarzucając jej naruszenie: a) art. 28 k.p.a w zw. z art. 926 § 1 k.c. oraz art. 972 k.c. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie braku posiadaniu interesu prawnego przez skarżącego w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa oraz nie wykazania następstwa prawnego, mimo, że interes skarżącego jest osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić a nadto zgodnie z treścią testamentu notarialnego z dnia [...] lipca 1987r. (Rep [...] nr [...]), załączonego w poczet materiału dowodowego skarżący został powołany do spadku po S. S., czyli następstwo prawne zostało wykazane a nawet gdyby przyjąć interpretację zawartą w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1988r., sygn. akt: [...] oraz postanowieniu Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 1989r., sygn. akt: [...] jakoby skarżący miał być jedynie zapisobiorcą to zgodnie z treścią art. 972 k.c. przepisy o powołaniu spadkobiercy stosuje się odpowiednio do zapisów, czyli interes prawny został skarżącego został wykazany; b) art. 6, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mimo przedłożenia dokumentacji dotyczącej zaskarżenia przez S. S. decyzji z dnia [...] października 1975r. dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa za rentę gospodarstwa rolnego, dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po S. S., gdzie wnioskodawcą był skarżący (sygn. akt: [...] oraz [...]) i pominięcie argumentacji zawartej w uzasadnianiu postanowienia Sądów obu instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji bezzasadnie podniósł brak interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu. S. S. w testamencie z dnia [...] lipca 1987 roku ( Repertorium [...] nr [...]) powołał do dziedziczenia gospodarstwa rolnego we wsi [...], gmina [...] skarżącego. Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawie [...] w sposób błędny ustalono stan faktyczny, polegający na przyjęciu, że gospodarstwo kwalifikowało się do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ze względu na niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania S. S. Obszar przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynosił 21,66 ha. W okresie wydania decyzji tj. [...] lipca 1975 roku 10 ha stanowił sad, 5 ha las, pozostałe ok. 6 ha stanowiły grunty orne. Nadto właściciel posiadał 130 sztuk owiec oraz 4 sztuki bydła. Hodowlą zwierząt zajmował się przez ponad 12 lat, a jego gospodarstwo nic było zadłużone. Za niedopuszczalne uznać należy w świetle obowiązujących przepisów zakwalifikowanie gospodarstwa rolnego do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ze względu na niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania. Ponad wszelką wątpliwość powodem przejęcia przedmiotowego gospodarstwa był fakt, iż usytuowane było w okolicy gruntów [...]. Stanowisko organu jest błędne i nie uwzględnia całokształtu materiału dowodowego załączonego do akt sprawy. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 KPA. Pojęcie "strony" jest kategorią prawu materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęciu postępowaniu i byciu w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Skarżący mocą testamentu notarialnego z dnia [...] lipca 1975r. sporządzonego zgodnie z wymogami powszechnie obowiązującego prawa został powołany do spadku. Następnie w drodze postępowaniu sądowego w przedmiocie nabycia spadku skarżący jako spadkobierca testamentowy dochodził swoich praw do spadku po zmarłym. Na mocy postanowień Sądu oddalono jego wniosek traktując go jako zapisobiorcę. Jednak nawet gdyby przyjąć prawidłowość orzeczeń Sądów powszechnych w owym czasie należy stwierdzić, iż do zapisobiorcy stosuje się i stosowało się w dacie orzekania odpowiednio przepisy o powołaniu do spadku art. 972 k.c. Skoro skarżący uznany został za zapisobiorcę i odpowiednie zastosowanie do tego rozstrzygnięcia miały przepisy o powołaniu do spadku spadkobiercy to interes prawny skarżącego nie może być przez organ kwestionowany. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, orzeczeń sądów oraz skarg S. S. skarżący stwierdził, iż stanowisko organu jest błędne, dowolne i pozbawione oparcia w materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, gdyż postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra z [...] maja 2019 r. nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1975 r., którą orzeczono o przejęciu na własność Pastwa za rentę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. S. Skarżący myli się co do tego, że jego wniosek został rozstrzygnięty decyzją utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1975 r. i podnosi w swojej skardze zarzuty, które dotyczą kwestii przez organ nie rozstrzyganych w tym postępowaniu. Organ nie rozpoznawał merytorycznie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Słusznie uznał, że skarżący nie może zainicjować takiego postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k,p.a, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 28 kpa którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy wiązać ze sferą praw i obowiązków wynikających z normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Stroną postępowania jest więc podmiot, którego sytuacja prawna jest wprost kształtowana przez rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie oddziaływało także na prawa i obowiązki tej osoby. Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą według art. 61a k.p.a. prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest więc dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. W niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda oczywista, o charakterze podmiotowym, ponieważ wnioskodawca, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, nie mógł być uznany za stronę postępowania. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 926 w zw. z art. 972 k.c. w rzeczywistości wywodzi, że podstawą normatywną jego interesu prawnego uzasadniającego zainicjowanie postępowania nieważnościowego jest art. 140 k.c., a więc przysługujące mu prawo własności do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu administracji publicznej z 1975 r. Skarżący jednak nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z 1975 r. Z dołączonych do wniosku postanowień Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że pochodzi on od podmiotu który nie może być stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości, ponieważ skarżący nie nabył spadku po uprzednim właścicielu nieruchomości. Spadek ten nabył w całości Skarb Państwa. Wydane przez Sąd powszechny prawomocne postanowienie zgodnie z treścią art. 365 § 1 k.p.c. ma charakter wiążący dla strony, sądu i organów administracji publicznej. Skarżący nie wykazał, że jest aktualnie właścicielem tej nieruchomości. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa twierdzenie skarżącego, że jego status następcy prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości wynika co najmniej z tej okoliczności, że został uznany przez sąd za zapisobiercę testamentowego. Organ co prawda nie analizował odrębnie tej kwestii, jednak prawidłowo ocenił, że skarżący nie jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, a także wyjaśnił, że skarżący nie wykazał aktualnego tytułu własności. Wskazywany przez skarżącego art. 972 k.c. i wynikającego z niego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o powołaniu spadkobiercy ma tylko to znaczenie, że do osoby zapisobiercy stosuje się odpowiednio art. 959-967 k.c., z wyłączeniem jednak art. 962 k.c. Zapisobiercy nie są następcami prawnymi po spadkodawcy pod tytułem ogólnym. W przypadku zapisu zwykłego stają się dopiero następcami prawnymi pod tytułem szczególnym, o ile roszczenie o przeniesienie prawa własności objętej zapisem nieruchomości zostanie zrealizowane. Do przejścia prawa własności potrzebne jest jednak zawarcie odrębnej umowy przenoszącej prawo własności do nieruchomości przez spadkobiercę na zapisobierców. Testament sporządzony w formie aktu notarialnego, który przedstawił skarżący i który stanowił podstawę oceny prawnej dokonanej przez sąd powszechny pochodzi z [...] lipca 1987 r., a więc ustanowiony w nim zapis testamentowy mógł być wyłącznie zapisem zwykłym. Skarżący takiej umowy do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1975 r. nie przedstawił. Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 926 § 1 k.c. i art. 972 k.c. Organ nie naruszył zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.