IV SA/Wa 257/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę – Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium w W. na podstawie art.138§2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr : [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku Spółki ‘’[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...], położonych przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja SKO zapadła po rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu I instancji wniesionych przez J. Z. oraz Dyrektora Muzeum P. w W. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, iż decyzję organu I instancji wydano na podstawie ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz.[...]). W dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] grudnia 2003 r.) plan ten pozostawał jeszcze w obrocie prawnym. Stan ten uległ zmianie w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art.87 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717) plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. utraciły swą moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Obecnie decyzja Prezydenta W. nie znajduje zatem oparcia w przepisie gminnym (planie zagospodarowania przestrzennego), w związku z czym podlega ona uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji może rozważyć ewentualność zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia nowego planu dla przedmiotowej nieruchomości lub też zastosować specjalny tryb wydania decyzji w trybie art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł, iż art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717) przewiduje, iż do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tejże ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż do spraw wszczętych a nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem 11 lipca 2003 r. zastosowanie znajdują te przepisy prawa, które w dacie wszczęcia postępowania regulowały sprawy wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawcy chodziło więc o ogół norm prawnych obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania regulujących tę sferę stosunków prawnych. Do norm tych zaliczyć należy nie tylko ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) ale także Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz.[...]), który jest przepisem gminnym. Odmowa zastosowania tego planu stanowi rażącą obrazę art.85 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady legalizmu. Wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r. a zatem przed datą orzekania przez SKO, niemniej utrata mocy obowiązującej planu nie jest równoznaczna z niemożnością jego stosowania. Obowiązywanie normy prawnej oraz stosowanie normy prawnej to dwa różne zagadnienia. Skoro przepis szczególny – art.85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie nie obowiązujących norm prawnych, to organ działając w oparciu o ten przepis ma obowiązek – z woli ustawodawcy – zastosować nieobowiązującą normę prawną. Skarżący powołał się także na konstytucyjną ochronę prawa własności oraz na fakt, iż Konstytucja gwarantuje ochronę praw nabytych jak też niezmienność sytuacji w toku postępowania (ochrona tzw. interesów w toku). W ocenie skarżącego gdyby przyjąć, iż wygaśnięcie przepisów planu zagospodarowania z 1992 r. uniemożliwia określenie treści prawa własności poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to oznaczałoby to, iż przepis art.87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczny z Konstytucją R.P. Skoro zaś przepis ten miałby być sprzeczny z Konstytucją R.P., to nie należy go stosować w niniejszej sprawie lub też wystąpić do Trybunału Konstytyucyjnego z pytaniem prawnym o to, czy przepis ten jest zgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie uchybia przepisom prawa. Z art.6 k.p.a. wynika, iż organ administracji zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Powyższa zasada stosuje się także do organu odwoławczego, który powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r. III RN 59/01 OSNP/3/56 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. IV S.A. 2079/97 LEX nr 48737). Przepisami prawa materialnego są również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem przepisem gminnym a zatem aktem prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego (art.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.; art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717). W dacie wydania przez Prezydenta W. decyzji ustalającej na wniosek inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (31 grudnia 2003 r.) obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz.[...]). Decyzje tę wydano z uwzględnieniem postanowień tego planu. Słusznie jednakże uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż zapisy planu nie obowiązywały w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym (19 lutego 2004 r.). W ocenie Sądu art.85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do formułowania wniosku przeciwnego. Zgodnie z przywołanym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu przepis ten wywołuje w niniejszej sprawie wyłącznie taki skutek, iż do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostało wszczęte na wniosek inwestora – spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (wniosek z dnia 13 sierpnia 2002 r.) i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustanowionego w art.85 ust.1 ustawy nakazu stosowania przepisów dotychczasowych nie można wywodzić, iż skoro postępowanie z wniosku inwestora wszczęto nie tylko pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale również w okresie, w którym obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., to do zakończenia postępowania decyzją ostateczną należy stosować – oprócz przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – także postanowienia tego planu. Powyższego rozumowania nie sposób pogodzić z treścią art.87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalającego zasady stosowania po dniu wejścia w życie ustawy postanowień obowiązujących w tej dacie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (takim planem jest Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W.). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż wskazane w nim plany zachowywały moc obowiązująca do czasu uchwalenia planów nowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Od tej reguły ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, w tym w szczególności nie przewidział, aby po dniu 31 grudnia 2003 r. postanowienia planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. można było stosować w indywidualnych sprawach, wszczętych w okresie obowiązywania tych planów. W świetle powyższych ustaleń oczywistym jest, iż Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. W rezultacie powyższego w dacie orzekania w sprawie przez organ odwoławczy ([...] lutego 2004 r.) teren inwestycji nie był już objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem powyższej zamiany stanu prawnego był fakt, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez SKO nie mogło już nastąpić w trybie przewidzianym dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji konieczne stało się rozważenie, czy istnieją podstawy do zawieszenia wszczętego postępowania na podstawie art.45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie rozpatrzenie wniosku inwestora w trybie regulującym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższa sytuacja oznacza konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji SKO zasadnie uznało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Błędnie natomiast wskazało SKO, iż ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji nastąpi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (SKO nie uwzględniło art.85 ust.1 tego aktu). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).