IV SA/Wa 257/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocniania się niniejszego wyroku; IVSA/Wa257/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję byłego Wojewody [...] z dnia [...].07.1996 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].10.1995 r., uchylającej uprzednią decyzję tego organu z dnia [...].07.1995 r., orzekającą o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji na cele nierolnicze dla części działki o nr. ew. [...], o pow. 0,11 ha, położonej we wsi G. gm. D. i określającą obowiązki związane z tym wyłączeniem. Jako podstawę wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].10.1995 r. wskazano art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchylenia udzielonego zezwolenia dokonano zatem po rozpoznaniu rezygnacji J. G. (wnioskodawcy) z uzyskanego ostateczną decyzją prawa do wyłączenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod budowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji uchylającej udzielone zezwolenie zaznaczono, że wnioskodawca stał się właścicielem gruntów rolnych i leśnych o łącznej pow. 1,41 ha, które spełniają ustawowe kryteria uznania ich za gospodarstwo rolne. Zatem w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy grunty rolne zajęte m. in. pod budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi nie zmieniają swego charakteru i są bezpośrednio związane z produkcją rolniczą. Zatem wydanie owego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, a zawiadomienie o rezygnacji złożono z zachowaniem terminu. W efekcie orzeczono również o zwrocie uiszczonej należności. W lipcu 1996 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].10.1995 r. Były Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.1996 r. stwierdził nieważność owego uchylenia zaznaczając, że istotny był stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie, a wówczas wnioskodawca nie władał gospodarstwem. We wniesionym odwołaniu z [...].10.1996 r. J. G. podniósł, że Wojewoda nie wykazał aby decyzja uchylająca, której nieważność stwierdzono wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie zgodził się także z twierdzeniem jakoby w dniu wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie nie władał gospodarstwem rolnym. Podniósł bowiem, że nieruchomość, którą aktem darowizny nabył we wrześniu 1995 r. posiadał i rolniczo użytkował od jesieni 1994 r., a więc też w dacie wydania owej decyzji zezwalającej na wyłączenie. Informował wówczas, że jest samoistnym posiadaczem nieruchomości rolnej o pow. 1,41 ha, w tym właścicielem 0,24 ha. Zaznaczał, że włada tym gospodarstwem. Poinformowano go jednak, że istotne znaczenie mają wpisy w księdze wieczystej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję byłego Wojewody [...] z dnia [...].07.1996 r. i wyjaśnił, że rozstrzygające znaczenie dla określenia charakteru gruntów mają wyłącznie zapisy w ewidencji gruntów. W dacie wydania owego zezwolenia na wyłączenie J. G. nie był właścicielem gospodarstwa rolnego. Posiadał jedynie nieruchomość rolną o pow. 0,24 ha gruntów rolnych, określonych w ewidencji gruntów jako R - V pod urządzeniami melioracji wodnych. Stąd za wyłączenie tego gruntu powinien, w ocenie Ministra, uiścić jednorazową należność i opłaty roczne. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż art. 12 ust. 2 cyt. ustawy znajdowałby zastosowanie jedynie wówczas, gdyby po otrzymaniu zezwolenia na wyłączenie wnioskodawca zrezygnował z realizacji planowanej inwestycji. Nabycie natomiast gruntów i utworzenie gospodarstwa w okresie późniejszym nie stanowi podstawy do zwrotu uiszczonej należności i zwolnienia z obowiązku dalszego uiszczania opłat rocznych. We wniesionej skardze J. G. zarzucił naruszenie prawa procesowego w postaci artykułów 6, 7, 8, 9, 10, 12, 35, 36, 107 Kpa oraz prawa materialnego - art. 12 ustawy z dnia 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego niewłaściwą interpretację. Zarzucił także przedawnienie sprawy na skutek upływu lat 14. W ocenie skarżącego Minister bezpodstawnie pominął istotną w sprawie okoliczność złożenia w 1995 r. przez skarżącego rezygnacji z owego zezwolenia na wyłączenie gruntów i jego oświadczenie, że nie zamierza już budować domu jednorodzinnego, a prowadzić gospodarstwo rolne w związku z nabyciem dodatkowych gruntów. Nadto skarżący zarzucił, że decyzje obu instancji nie zawierają jasnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie ustalono stanu faktycznego sprawy, w tym dalszych zamiarów wnioskodawcy. Jak zaznaczono w skardze, organy bezpodstawnie przyjęły, że nadal wnosi się o owo wyłączenie, jednakże w oparciu o nowy stan faktyczny. Skarżący zaznaczył nadto, że decyzja ta jest obecnie niewykonalna, przedawniła się i nie wiadomo jaką kwotę aktualnie skarżący musiałby uiścić tytułem należności i opłat. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.) pozwala właścicielowi w okresie dwóch lat na rezygnację w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i przyznaje zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonej z produkcji. Przepis ten nie uzależnia skuteczności rezygnacji od spełnienia żadnych dodatkowych warunków. Jeśli więc okazałoby się, że wnioskodawca po uzyskaniu zezwolenia na wyłączenie zrezygnował z budowy owego domu jednorodzinnego na wskazanym we wniosku o wyłączenie obszarze, to niezależnie od tego jaki areał gruntów posiadałby wówczas, zastosowanie znajdował art. 12 ust. 2 cyt. ustawy. Teren wyłączony stanowił bowiem wówczas jego własność. Rezygnację złożoną z zachowaniem 2-letniego terminu należałoby zatem uznać za skuteczną, z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że ów termin został zachowany. Organy nie wyjaśniły jednakże, jak celnie podniesiono w skardze, stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie wyjaśniono, czy rozpoczęto wówczas budowę zamierzonego budynku jednorodzinnego. Rozważania poczynione przez organy obu instancji zasadne byłyby tylko wówczas, gdyby okazało się, że zamierzenie to (budowa budynku jednorodzinnego) jest realizowane, ale w zmienionym stanie faktycznym sprawy (wnioskodawca stał się właścicielem 1,41 ha gruntów, a więc gospodarstwa rolnego). Wówczas istotnie, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy zbędne stałoby się uzyskiwanie decyzji o zezwoleniu na wyłączenie, bowiem grunt pod wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego budynkiem mieszkalnym pozostaje gruntem rolnym. Gdyby wskazana okoliczność zachodziła, to równie istotne byłoby ustalenie stanu posiadania wnioskodawcy z daty złożenia wniosku o owe wyłączenie gruntów z produkcji. Należy mieć bowiem na uwadze, że jakkolwiek w art. 12 ust. 2 tej ustawy mówi o właścicielu, to pojęcie to należy odczytywać z uwzględnieniem art. 4 ust. 4 cyt. ustawy definiującego, iż przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Skoro zatem we wniesionym odwołaniu wnioskodawca zaznaczył, że już od 1994 r. był samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 1,41 ha okoliczność ta winna zostać ustalona przez organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym. Wyjaśnienie tej kwestii miałoby istotny wpływ na przebieg prowadzonego postępowania nieważnościowego. Potwierdzenie tej okoliczności w sytuacji kontynuacji budowy zamierzonego budynku mieszkalnego nie dawałoby bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].10.1995 r., uchylającej uprzednią decyzję tego organu z dnia [...].07.1995 r., orzekającą o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji na cele nierolnicze dla części działki o nr. ew. [...], o pow. 0,11 ha, położonej we wsi G. gm. D.i określającą obowiązki związane z tym wyłączeniem. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, konieczne stanie się ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organy orzekające winny mieć bowiem na względzie, że przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzające Zatem dla wykazania, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. W tym stanie rzeczy, z uwagi na zaniechanie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie niezbędnych w postępowaniu nieważnosciowym (art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa), a także brak prawidłowego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 Kpa) należy uznać, iż w sposób nieuprawniony zastosowany został art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Brak poczynienia wskazanych ustaleń, do czego przyczyniło się naruszenie art. 10 § 1 Kpa, nie pozwala Sądowi na ocenę istnienia podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto należy zauważyć, że dokonana przez organy obu instancji interpretacja art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3.02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odnosi się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Trafny jest także zarzut skarżącego przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem II instancji. Nadmierne przedłużanie prowadzonego postępowania, ponad zasady unormowane w artykułach 35 oraz 36 Kpa, może być jednakże zwalczane poprzez wnoszenie skargi na bezczynność organu. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut przedawnienia sprawy na skutek upływu lat 14. Do stwierdzenia nieważności decyzji z podstawy wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie znajduje zastosowania dziesięcioletni termin zapisany w § 2 art. 156 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, mimo zamieszczenia takiego wniosku w skardze, z uwagi na fakt, iż postanowieniem Sądu z dnia 8.07.2010 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.