IV SA/Wa 2572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 31 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy L. z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy [...] w dniu [...] marca 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy [...] w 2019 roku. Pismem z dnia 18 września 2019 roku Prokurator Okręgowy [...] w [...](dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...] zarzucając jej: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez nieuzasadnione zawężenie w § 3 pkt 1 lit. i) i j) Programu zapewnienia opieki w schronisku dla bezdomnych zwierząt wyłącznie psom, gdy tymczasem przywołany przepis ustawy nakazuje zapewnienie opieki wszystkim zwierzętom bezdomnym; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie w § 6 pkt 1 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę poprzez brak konkretnych uregulowań w odniesieniu do zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 7 Programu zakładu leczniczego, który będzie dokonywał zabiegów usypiania ślepych miotów; 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca wyłącznie dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji wójta, gdy ustawa nakazuje uregulowanie tej kwestii co do wszystkich zwierząt gospodarskich objętych Programem, a zatem bezdomnych; 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt w z w. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w załączniku nr 2 do uchwały stanowiącym Harmonogram wydatkowania środków finansowych z budżetu Gminy [...] przeznaczonych na realizację zadań Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na usypianie ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Powyższa uchybienia zdaniem skarżącego stanowią istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności aktu w całości. Jednocześnie na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy [...], odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust, 2 pkt 1 uoz wskazała, z praktyki wynika, że do schronisk przekazywane są najczęściej odłowione bezdomne psy i bardzo rzadko koty wolno żyjące. W Gminie [...] do schroniska przekazywane są najczęściej psy, dlatego też zapis w Programie odnosi się do psów umieszczanych w schronisku. Dla innego rodzaju bezdomnych zwierząt jest przewidziany inny sposób zapewnienia opieki. Bezdomne zwierzęta gospodarskie mają znaleźć schronienie i opiekę w wyznaczonym gospodarstwie rolnym, jakie gminny program na 2019 r. przewidział w § 8. W odniesieniu do zarzutu niedookreślenia i niewskazania sposobów, metod działania, mających na celu uregulowanie poszukiwań właścicieli dla bezdomnych zwierząt, Gmina [...] wskazała, że zgodnie z § 6 Programu, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują Schronisko oraz Wójt Gminy. Co do kwestii informacji o zakładzie leczniczym, który ma wykonywać usypiania ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela, Rada Gminy [...] wyjaśniła, że żaden z zapytywanych (poprzez indywidualne wystąpienia Urzędu Gminy i publiczne obwieszczania z zapytaniami ofertowymi) zakładów leczniczych weterynaryjnych, nie przyjął ofert Gminy na zawarcie stałej umowy na całodobową opiekę weterynaryjną nad bezdomnymi zwierzętami. Natomiast odnosząc się do kwestii usypiania ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela, Rada Gminy [...] wskazała, że żaden przepis nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie dofinansowania usypiania ślepych miotów od zwierząt mających właścicieli. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 8 programu, Rada Gminy [...] wskazała, że w sytuacji dotyczącej zwierzęcia gospodarczego, zapewnienie opieki nad tym zwierzęciem powierza się Wójtowi Gminy, dlatego też w ocenie Gminy zasadnym jest, aby w programie wyznaczyć takie gospodarstwo rolne, które zapewni opiekę zwierzętom w wyżej wskazanych sytuacjach. W ocenie Rady Gminy, program winien oprócz zgodności z prawem, być dostosowany do potrzeb Gminy. Harmonogram Gminy [...] posiada realne zapisy, a nie fikcyjne, dlatego, jeśli Gmina nie posiada środków na usypianie ślepych miotów pochodzących od zwierząt właścicielskich, to nie zawiera takiego zapisu w harmonogramie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił m. in. istotne naruszenie prawa wynikającego z regulacji prawnych wskazanych w Ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) dalej jako "uoz" określonych w art. 11a § 2 pkt 1, art. 11a § 2 pkt 5-7 ustawy jak również wskazanych w art. 11 a § 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez - nieuzasadnione zawężenie w § 3 pkt 1 lit. i) i j) Programu zapewnienia opieki w schronisku dla bezdomnych zwierząt wyłącznie psom, gdy tymczasem przywołany przepis ustawy nakazuje zapewnienie opieki wszystkim zwierzętom bezdomnym; - niewyczerpanie w § 6 pkt 1 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę poprzez brak konkretnych uregulowań w odniesieniu do zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - niewskazanie w § 7 Programu zakładu leczniczego, który będzie dokonywał zabiegów usypiania ślepych miotów; - przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca wyłącznie dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji wójta, gdy ustawa nakazuje uregulowanie tej kwestii co do wszystkich zwierząt gospodarskich objętych Programem, a zatem bezdomnych; - określenie w sposób niedostateczny w załączniku nr 2 do uchwały stanowiącym Harmonogram wydatkowania środków finansowych z budżetu Gminy [...] przeznaczonych na realizację zadań Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na usypianie ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1. Rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy niewywiązania się Rady Gminy [...] z obowiązków wskazanych w pkt 1, 5, 6, 7 tj. dotyczących: - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, - usypiania ślepych miotów, - wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich Organ gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w wymienionych wyżej przepisach. Przepis art. 11 a ust. 2 pkt 1 uoz nakazuje zapewnienie miejsca w schronisku wszystkim zwierzętom bezdomnym. Definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne" zawiera art. 4 pkt 16 uoz stanowiący, że zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Tymczasem w § pkt 1 lit. i) i j) kontrolowanej uchwale niezasadnie i wbrew dyspozycji ustawowej, ograniczono wykonywanie części zadań składających się na opiekę na zwierzętami w schronisku wyłącznie do psów. Unormowanie takie nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy, a tym samym miał rację skarżący zarzucając, iż Rada Gminy [...] nie uczyniła zadość upoważnieniu ustawowemu, a uchwała w tej części istotnie narusza prawo. Uchybienie to zostało powtórzone w Harmonogramie wydatkowania środków finansowych z budżetu Gminy [...] przeznaczonych na realizację zadań Programu, gdzie pod Lp. 1 pkt 3 zarezerwowano środki wyłączenie na opiekę w schronisku nad psami. W odniesieniu do § 6 pkt 1 Programu regulującego kwestię poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez schronisko należy wskazać, że normy w nim zawarte są wysoce niedookreślone i nie zawierają sposobów, metod działania, które mają realizować to zadanie. Przepis § 6 pkt 1 nie zawiera jakiegokolwiek katalogu rzeczywistych czynności podejmowanych celem poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, sprowadzając realizację dyspozycji ustawowej do stwierdzenia, że "poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizuje schronisko przez prowadzenie działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli". Należało zgodzić się ze skarżącym, że z takiego zapisu nie wynika jakakolwiek treść pozwalająca choćby na ustalenie, czy schronisko we właściwy sposób wywiązuje się z przyjętego na siebie obowiązku, a w konsekwencji, że Rada Gminy nie wyczerpała - pomimo obowiązku - delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 5 uoz. Wbrew wyjaśnieniom rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, zasadnym jest zarzut, że § 7 Programu nie zawiera koniecznych informacji o zakładzie leczniczym, który ma wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela. Nie ma racji Rada Gminy podnosząc, że art. 11a ust.2 pkt 5 dotyczący usypiania ślepych miotów, dotyczy wyłącznie miotów zwierząt bezdomnych. Ustawodawca, w sytuacji gdy ogranicza stosowanie danego przepisu do bezdomnych zwierząt – np. pkt. 1, 3 i 5 omawianego art. 11a ust.2 – wyraźnie na to wskazuje. Przyjmując racjonalność ustawodawcy należało uznać, że w przypadkach, gdzie takie ograniczenie nie jest zastosowane, przepis odnosi się także do zwierząt właścicielskich. W konsekwencji, adresaci norm objętych Programem winni mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści kwestii dotyczących zasad realizacji tego zadania przez gminę. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 roku sygn. II SA/Go 859/18, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań określonych art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, w tym określonych w pkt 6 tego artykułu, jest istotnym naruszeniem prawa tj. art. 11 ust. 2 pkt 6 uoz. Ponadto, za słuszny Sąd uznał zarzut skargi, że w załączniku nr 2 do kontrolowanej uchwały, tj. Harmonogramu wydatkowania środków finansowych z budżetu Gminy [...], przeznaczonych na wykonanie zadań Programu nie określono wysokości środków, które mają pokryć koszty realizacji zadania gminy wskazanego w § 7 pkt 2 Programu. Z treści tego przepisu wynika, iż zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów zwierząt bezdomnych będzie wykonywane przez wskazane w omawianym zapisie podmioty, w ramach stosownej umowy albo jednorazowego zlecenia wójta. Nie może zatem budzić wątpliwości, że będzie to generowało po stronie gminy określone koszty, na których pokrycie nie przeznaczono jednak w zaskarżonej uchwale żadnych środków. Tak ukształtowany sposób finansowania Programu nie wyczerpuje ustawowego wymogu zawartego w art. 11 a ust. 5 uoz. Zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań.  Niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 11 a ust. 5 uoz winno skutkować bezwzględną nieważnością przedmiotowej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego załącznika nr 2 do uchwały naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11 a ust. 2 uoz. W tej sytuacji wniesienie skargi celem stwierdzenie nieważności uchwały było zasadne. W ocenie Sądu na uwagę zasługują także kwestie nie podniesione przez skarżącego. W piśmie z dnia 10 stycznia 2019r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] im przedstawił swoje uwagi do projektu kontrolowanej uchwały, m.in. kwestionując powierzenie przez Gminę całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń z udziałem zwierząt podmiotowi nieświadczącemu usług weterynaryjnych, odległemu o 245 kilometrów od Gminy [...]. W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] taka regulacja wyklucza szybkie zapewnienie pomocy zwierzętom. Sąd nie uznał za racjonalne stanowisko jakie Gmina przyjęła w tej kwestii. Obowiązkiem Gminy jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom jak najlepszej i jak najbardziej skutecznej opieki. Argumenty, że wybrane schronisko zareaguje w ciągu 2 - 3 godzin i że jego pracownicy "stacjonują bliżej gminy niż samo schronisko", zatem niezbędna pomoc medyczna zostanie udzielona niezwłocznie – nie dadzą się uzasadnić ani względami logiki, ani doświadczenia życiowego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu wypełnianie przez Gminę spoczywającego na niej obowiązku było pozorne. Wybór schroniska odległego o 245 kilometrów, z pominięciem innych, znajdujących się dużo bliżej terenu Gminy, generuje niepotrzebnie wysokie koszty związane z transportem zwierząt do schroniska. W załączniku nr 2 do kontrolowanej uchwały, tj. Harmonogramu wydatkowania środków finansowych z budżetu Gminy [...], lp.1 pkt 1) na odłowienie i transport zwierząt z terenu gminy [...] do schroniska przeznaczono 3.000 zł. co stanowi 10% środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy na realizację Programu. Dla porównania: na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt przeznaczono 1.500 zł. (lp. 1 pkt.4), a na biegi sterylizacji, czipowanie, zwalczanie pasożytów, bieżącą opiekę weterynaryjną, poszukiwanie właścicieli i inne kwestie wymienione w lp.1 pkt 2) harmonogramu przeznaczono 2.000 zł. Takie gospodarowanie środkami publicznymi jest w ocenie Sądu niedopuszczalne i w przyszłości powinno być poddane wnikliwemu badaniu przez upoważnione organy. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.