IV SA/Wa 2574/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "kpa" w związku z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia Pani H. S. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez P. i M. S. w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 4 marca 2014 r. Pani H. S. wystąpiła do [...] WIOŚ z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez P. i M. S. w Ki. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że budynek, w którym zlokalizowany jest dział produkcyjny Zakładu [...] prowadzonego przez P. i M. S. znajduje się w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia i stwarza zagrożenie wybuchem gazu i pożarem. W związku z prowadzoną działalnością następuje również emisja szkodliwych gazów produkcyjnych, w tym sztucznej waniliny. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] WIOŚ poinformował Panią H. S., że podniesione przez nią w piśmie z dnia 4 marca 2014 r. sprawy zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na halę magazynową na działkach nr [...] w K., a także umiejscowienie Zakładu w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia stanowiły przedmiot rozstrzygnięć innych kompetentnych organów (decyzja Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r.). Organ I instancji wyjaśnił również, iż kwestie blokowania jedynego wjazdu na ulicę [...] przez pojazdy odbierające towar z Zakładu, a także niszczenie nawierzchni ulic dojazdowych osiedla pozostają w kompetencji zarządcy drogi. W dniu [...] kwietnia 2014 r. [...] WIOŚ przeprowadził zaś postepowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalone zostało, że: 1) P. i M. S. prowadzą działalność pod nazwą Zakład [...] w K. przy ul. [...]; 2) proces produkcyjny prowadzony jest: - w pomieszczeniu wypiekania rurek i wafli w elektrycznych maszynkach, wyposażonym w wentylację nawiewno- wodociągową, -w pomieszczeniu produkcji półproduktu lodów w proszku wyposażonym w wentylację grawitacyjną, gdzie zainstalowany jest mieszalnik produktów sypkich; 3) źródłem energii cieplnej jest kocioł gazowy o mocy 35 kW; 4) proces wypiekania wafli i rurek jest źródłem emisji substancji zapachowych do powietrza; 5) zakład nie podlega pod obowiązek uregulowania stanu formalno- prawnego w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza ani w formie pozwolenia ani w formie zgłoszenia ze względu na to, że: -moc pieca gazowego nie przekracza 1 MW, -pomieszczenie produkcji lodów nie posiada wentylacji mechanicznej, -stanowiska do produkcji wafli i rurek w elektrycznych maszynkach są źródłem emisji substancji zapachowych; dotychczas nie zostały wydane rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metod oceny zapachowej powietrza. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] WIOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez P. i M. S. w K. przy ul. [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji Pani H. S. złożyła zażalenie. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zaskarżone postanowienie [...] WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie narusza prawa. W myśl art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli jednak żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61a § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, iż wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych wart. 61a § 1 kpa ma charakter obligatoryjny. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania administracyjne prowadzące do wstrzymania działalności czy użytkowania instalacji prowadzone są zasadniczo z urzędu, a nie na wniosek osób zainteresowanych wstrzymaniem takiej działalności. Zarówno przepisy prawa materialnego jak procesowego nie przewidują, aby inne podmioty niż prowadzący działalność uczestniczyły w tych postępowaniach w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z treści przepisu art. 364 ustawy- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) jednoznacznie wynika, zaś iż stroną postępowania o wydanie decyzji w trybie tego przepisu może być wyłącznie albo podmiot korzystający ze środowiska, albo też osoba, której działalność powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20) ustawy- Prawo ochrony środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4· ustawy z dnia 02 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Tym samym w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wystąpiła osoba niebędąca stroną w rozumieniu art. 364 Poś . Zauważyć też należy, iż decyzja, o wydanie której wystąpiła wnioskodawczyni, rozstrzygałaby wyłącznie o prawach i obowiązkach P. i M. S. prowadzących działalność gospodarczą w K. Rozstrzygnięcie tejże decyzji nie miałoby natomiast wpływu na prawa i obowiązki innych podmiotów, wynikające z przepisów prawa materialnego. Tym samym, skoro wnioskodawca, tj. Pani H. S., nie jest stroną, tj. wszczęte na jej żądanie postępowanie administracyjne nie dotyczyłoby jej interesu prawnego lub obowiązku ani wydana w tymże postępowaniu administracyjnym decyzja nie rozstrzygałaby ojej prawach lub obowiązkach- organ uznał, iż zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani H. S., domagając się jego uchylenia i zobowiązanie inspektorów Ochrony Środowiska do wykonania swoich powinności ustawowych- ochrony środowiska naturalnego w K. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, w którym uznano, że nie może być ona stroną w postępowaniu, podkreśla, że jej żądanie w zakresie Zakładu [...], który emituje do środowiska szkodliwe substancje jest uzasadnione i organy winny wszcząć stosowne postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ono prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez P. i M. S. w K. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zakamycze 2004, s. 118-119). Zatem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a. (tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r.) w przypadkach gdy strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie, w której wszczęcie jest możliwe wyłącznie z urzędu, organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania, co też w niniejszej sprawie w ocenie Sądu właściwie uczynił. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił bowiem art. 61a. k.p.a. Zgodnie z którym w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Ochrony Środowiska właściwie wywiódł, że zgodnie z art. 375 Poś postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 364 Poś wszczynane jest z urzędu. Ponadto zamieszczono informacje dotyczące rozpatrzenia pozostałych zrzutów wniosku skarżącej, przez inne organy. Zauważyć przy tym należy, iż uregulowania art. 375 Poś mają charakter szczególny, wyraźnie ograniczający postanowienia art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, pozbawiając tego uprawnienia stronę. Skoro podanie wniesione przez skarżącą nie wszczyna postępowania dot. zastosowania art. 364 Poś (może to zrobić wyłącznie organ z urzędu), zasadnym było wydanie zaskarżonego w sprawie postanowienia. Na marginesie należy jednocześnie wskazać, że wbrew zarzutom skargi organ na skutek wniosku skarżącej podjął czynności kontrolne w spornym zakładzie, które jednak nie uzasadniały w jego ocenie wszczęcia z urzędu postępowania o którym mowa w art. 364 Poś. Reasumując ocenie Sądu zasadnie organy orzekły o stwierdzeniu niedopuszczalność żądania wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w trybie art. 364 w zw. z art. 375 Poś, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.