IV SA/Wa 2576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie informacji na temat środka dezynfekcyjno - grzybobójczego i bakteriobójczego "[...]" postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował Przedsiębiorstwo Produkcyjno * Handlowe "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., że środek dezynfekcyjno * grzybobójczy i bakteriobójczy o nazwie "[...] " należy traktować jako środek ochrony roślin. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował Spółkę, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 roku, Nr 11, poz. 94 ze zm.) dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. W dalszej części pisma Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa stwierdził, że środek dezynfekcyjny "[...] " bez zezwolenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może być oferowany do sprzedaży na terytorium Polski i w związku z tym Spółka powinna podjąć niezbędne kroki w celu wycofania tego środka z obrotu w możliwe najkrótszym terminie. Jeżeli nie zostanie to wykonane inspektorzy Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa podejmą działania przewidziane w art. 72 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin. Nadto Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował Spółkę, że zgodnie z treścią art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin wprowadzenie do obrotu niedopuszczonych środków ochrony roślin jest wykroczeniem podlegającym opłacie sankcyjnej w wysokości stanowiącej 200 % kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin. W piśmie z dnia 19 listopada 2007 roku wystosowanym do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wyraziło pogląd, że preparat "[...] " został nieprawidłowo zakwalifikowany jako środek ochrony roślin. Pismem z dnia 22 listopada 2007 roku (data wpływu do organu administracji 29 listopada 2007 roku) Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie czynności materialno - technicznej "w sprawie wycofania środka "[...]" z obrotu" wskazując jednocześnie na pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] . Następnie pismem z dnia 29 listopada 2007 roku Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o wycofaniu z obrotu środka dezynfekującego "[...] " zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr[...] . Żądanie to powtórzone zostało w piśmie z dnia 4 grudnia 2007 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował Spółkę, że w Inspektoracie prowadzone jest postępowania mające na celu wyjaśnienie zasadności uznania produktu pod nazwą "[...] " jako środka ochrony roślin. Analogiczna informacja zawarta została w piśmie z dnia 13 grudnia 2007 roku. W piśmie tym poinformowano również Spółkę, że wszelkie działania związane z wycofywaniem produktu z obrotu oraz naliczaniem opłaty sankcyjnej zostaną wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia 13 grudnia 2007 roku Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zażądało od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska natychmiastowego zajęcia stanowiska w sprawie lub przekazania skargi do sądu administracyjnego. Po przekazaniu skargi Główny Inspektor Ochrony Środowiska nadesłał odpowiedź, w której wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę należało odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 1. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 2. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 3. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 4. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 5. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 1. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 2. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wyraża pogląd, że pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] ze względu na zawarta w nim treść potraktować należy jako czynność - materialno techniczną, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu jest to pogląd błędny. Z czynnością materialno - techniczną mamy do czynienia wówczas, gdy z jakiegoś przepisu prawa wynikają dla obywateli uprawnienia lub obowiązki, dla konkretyzacji których nie zostało przewidziane wydawanie przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych lub postanowień. Przykładem takiej czynności jest np. opieczętowanie i rejestracja książki praktyk, o której mowa jest w § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia z dnia 28 kwietnia 2006 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 roku, Nr 83, poz. 578 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 4 wymienionego wyżej rozporządzenia osoba odbywająca praktykę zawodową dokumentuje przebieg praktyki w książce praktyki zawodowej. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu osoba, która zamierza odbyć praktykę zawodową, składa w izbie książkę praktyki zawodowej do jej opieczętowania i zarejestrowania. Izba zwraca opieczętowaną książkę praktyki zawodowej w terminie 7 dni od dnia jej złożenia. Rejestracja i opieczętowanie książki praktyk nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, tylko poprzez dokonanie czynności faktycznych mających wpływ na uprawnienia osoby ubiegającej się o odbywanie praktyki. Dokonanie rejestracji i opieczętowania książki powoduje, że osoba posiadająca taką książką może rozpocząć odbywanie praktyki zawodowej. Odmowa dokonania tych czynności powoduje niemożność odbycia praktyki zawodowej. W ustawie 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin określony został sposób postępowania w związku ze stwierdzeniem przez organy administracji, iż w obrocie znajduje się środek ochrony roślin, który do obrotu nie został dopuszczony. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 wojewódzki inspektor w drodze decyzji nakazuje wycofanie środka ochrony roślin z obrotu na koszt posiadacza lub zakazuje stosowania tego środka jeżeli zostało stwierdzone, że środek ten nie jest dopuszczony do obrotu, jest podrobiony, przeterminowany, nie odpowiada wymaganiom jakościowym lub jest sprzedawany w uszkodzonych lub nieoryginalnych opakowaniach. Również ustalenie opłaty sankcyjnej zgodnie z treścią art. 108 ust. 2 powołanej wyżej ustawy określa, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu, który sprzedaje środki ochrony roślin niedopuszczone do obrotu. Konkretyzacja uprawnień lub obowiązków związanych w wprowadzeniem do obrotu środków ochrony roślin bez wymganego zezwolenia następuje więc poprzez wydanie przez organ administracji decyzji administracyjnej, a nie w drodze czynności materialno - technicznej. Następuje to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, którego reguły określone zostały kodeksie postępowania administracyjnego. Pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] skierowane do Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. ma charakter jedynie informacyjny. Jego treść w żaden sposób nie rodzi dla Sp. z o.o. "A" jakichkolwiek praw lub obowiązków. Obowiązki takie mogą wynikać jedynie z wydanych w sprawie decyzji, które jeśli Spółka uzna za niezgodne z prawem będzie mogła zaskarżyć do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa informuje jedynie Spółkę o tym jak jego zdaniem należy zakwalifikować preparat o nazwie "[...] " oraz o możliwych w związku z tym skutkach dla Spółki, to jest o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wycofaniu tego preparatu oraz decyzji o ustaleniu opłaty sankcyjnej. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja (lub decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności) o wycofaniu preparatu o nazwie "[...]" Spółka może preparat ten wprowadzać do obrotu licząc się oczywiście z możliwością wydania przez organ administracji decyzji nakazującej jego wycofanie z obrotu i decyzji o nałożeniu opłaty sankcyjnej. W ocenie Sądu błędem niewątpliwe było wystosowanie przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do skarżącej Spółki pisma z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...]. Jeśli Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa ma podejrzenie, że skarżąca Spółka wprowadziła bez wymaganego zezwolenia środek ochrony roślin, to winien wszcząć w tej sprawie postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin. Właśnie postępowanie administracyjne jest właściwą drogą do wyjaśnienia czy preparat o nazwie "[...]" jest środkiem ochrony roślin, którego wprowadzenie do obrotu wymaga zezwolenia czy też nie. W postępowaniu administracyjnym skarżąca Spółka będzie mogła przedstawić swoje racje i ewentualnie przedłożyć dowody na poparcie, że preparat ten nie jest tego rodzaju środkiem. Jeśli w wyniku postępowania okaże się, że preparat o nazwie "[...]" jest rzeczywiście środkiem ochrony roślin, którego wprowadzenie do obrotu wymaga zezwolenia, to wydane zostanie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin. Jeśli natomiast w wyniku postępowania administracyjnego okaże się, że preparat o nazwie "[...] " nie środkiem ochrony roślin postępowanie, to postępowanie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Z akt sprawy wynika, że organy administracji zamiast wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne prowadzą nieformalne postępowanie mające na celu ustalenie czy preparat o nazwie "[...]" jest rzeczywiści środkiem ochrony roślin, czyli swojego rodzaju postępowanie wstępne mające na celu określenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Innymi słowy organ administracji zastanawia się nad tym czy są podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie ma nic złego w tym, że organ administracji analizuje te kwestię, ale nie powinien tą analizą absorbować skarżącej Spółki. Ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest kwestią wewnętrzną organu administracji. Strona postępowania powinna natomiast otrzymywać jasną i jednoznaczną informację, że organ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w określonym przedmiocie, a nie informację, że organ się zastanawia czy wszcząć takie postępowanie. Powyższe uwagi nie zmieniają faktu, iż pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] nie jest czynnością materialno - techniczną, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a tym samym skarga wniesiona przez Spółkę musi zostać odrzucano jako niedopuszcalna. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 8 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.