IV SA/Wa 2577/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku E. T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji części pomieszczeń przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na przychodnię weterynaryjną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. W ocenie organu nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej [...] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - na działkach sąsiednich w istniejącym szeregu nie występuje funkcja usługowa. Została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, z której wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd dla zamierzonego zadania inwestycyjnego nie można ustalić warunków zabudowy. Projekt decyzji nie został uzgodniony z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, bowiem wymóg taki istnieje jedynie w razie wydania decyzji pozytywnej tzn. takiej, na podstawie której można zmienić zagospodarowanie terenu. Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wyznaczony przez Prezydenta obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, jednakże dokonując jego analizy organ nie wskazał przepisu, który uniemożliwiałby ustalenie warunków zabudowy. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji umożliwia ustalenie warunków zabudowy jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z orzecznictwa sądowego wynika, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale także działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji. Nadto przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może opierać się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki dla istniejącej zabudowy. W ocenie organu wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem analiza, będąca podstawą rozstrzygnięcia odnosi się do sposobu zabudowy działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycyjnego, nie zaś do całego obszaru analizowanego i z tego względu wymaga uzupełnienia. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. T. wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że Prezydent uznał, iż żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sklep zoologiczny znajdujący się w szeregu domów zabudowy szeregowej znajduje się w odległości 58 m od posesji inwestora, a z drugiej strony zabudowy szeregu nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. Ponadto sklep zoologiczny jest mniej uciążliwy od całodobowej przychodni weterynaryjnej. Uciążliwość owa polega na: niebezpieczeństwie stykania się z chorymi zwierzętami, powstawaniem zanieczyszczeń, natężeniem hałasu spowodowanym odgłosami z zabiegów weterynaryjnych oraz szczekaniem psów, przykrymi zapachami, kłopotach z zaparkowaniem. Nadto spowoduje to spadek wartości nieruchomości skarżącej. Skarżąca podniosła, że na osiedlu [...] przychodnie weterynaryjne znajdują się w domach wolnostojących lub w segmentach skrajnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy podyktowane zostało zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania części segmentu w zabudowie szeregowej z funkcji mieszkaniowej na funkcję użytkową. Możliwość takiego przedsięwzięcia i dopuszczalne jego cechy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, wbrew literalnemu brzmieniu tego aktu, znajduje on zastosowanie nie tylko dla nowej zabudowy, lecz także w sytuacjach innych, a to wymienionych w art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji części pomieszczeń przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na przychodnię weterynaryjną, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie odnosi się do całego obszaru poddanego analizie i z tego powodu wymaga uzupełnienia w toku ponownego rozpatrzenie. Uzupełnienie tej analizy przez Kolegium i wydanie decyzji merytorycznej, w ocenie Sądu naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem strony zostałyby pozbawione możliwości skorzystania z ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Pozostałaby jedynie kontrola takiej decyzji dokonywana przez Sąd administracyjny. Należy stwierdzić , że analiza zagospodarowania obszaru sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania prawidłowo wyznaczyła granice obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przedmiotowy wniosek dotyczył budynku w zabudowie szeregowej posadowionego na działce o nr ew. [...]. Granice obszaru analizowanego winny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, co stanowi trzykrotność odcinka oznaczonego na kopii mapy jako odcinek AB i nie mniejszej niż 50 m. Obszar ten zatem powinien stanowić, jak trafnie wskazało Kolegium, podstawę analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem dokument powyższy określa, że w części analizowanej istniejącego szeregu nie są prowadzone usługi. Z tego też został wyprowadzony wniosek, że nie istnieje żadna działka sąsiednia dostępna z drogi publicznej jaką jest ul. [...] zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wnioskowanego sposobu zagospodarowania. Tymczasem, co zresztą stwierdzono w analizie, po przeciwnej stronie ul. [...] znajdują się budynki z funkcjami usługowymi poczty oraz apteki. Niemniej jednak budynki te usytuowane są na działkach, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji odmownej kierował się brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1) powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uznał, że uwzględnić można w ramach owej kontynuacji jedynie działki znajdujące się po tej samej stronie drogi publicznej, po której znajduje się teren inwestycyjny (zabudowa szeregowa). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493). W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb prawidłowego rozwoju przestrzeni i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy zabudową znajdującą się po tej samej stronie drogi publicznej, po której znajduje się teren inwestycji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006r, sygn. akt II OSK 1440/2005, Lex 331606). Mając zatem na uwadze tę szerszą wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej", jak trafnie wskazało Kolegium, organ I instancji winien rozważyć dotychczasowy stan zainwestowania i przeznaczenie oraz funkcje istniejącej zabudowy na całym obszarze objętym analizą, a nie tylko w zabudowie szeregowej, w której znajduje się segment planowany pod zmianę użytkowania. Na ile ten stan zagospodarowania pozwoli na zaakceptowanie zmiany użytkowania budynku przy ul. [...] na cele przychodni weterynaryjnej, rozważy to ponownie organ I instancji. Argumentacja zaś zawarta w skardze co do uciążliwości planowanej inwestycji nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem kwestie negatywnego oddziaływania na środowisko nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli zaistnieją przesłanki do zbadania inwestycji pod tym kątem, następuje to w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ do tego umocowany ustawą. Przy czym ma to miejsce, jak prawidłowo wskazał Prezydent, w wypadku planowanego wydania decyzji o charakterze pozytywnym. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji publicznej II instancji nie naruszył przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).