IV SA/Wa 2578/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania H. S.A. w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniach od 6 do 12 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę H. S.A. w [...] (dalej: skarżąca) na wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w związku z zamiarem sprowadzenia z zagranicy odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) w ilości 1500 ton, do odzysku w instalacji przeznaczonej do bieżnikowania opon. W trakcie kontroli ustalono, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na dystrybucji i sprzedaży różnego rodzaju ogumienia (opony do samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych oraz opony przemysłowe, rolnicze i lotnicze). Sieć dystrybucji składa się z 16 oddziałów, zlokalizowanych na terenie całej Polski. Skarżąca posiada zezwolenie na zbieranie i transport odpadu o kodzie 1601003 (zużyte opony) – decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...]. Instalacja do bieżnikowania opon znajdowała się w fazie rozruchu technologicznego. Odpady w postaci zużytych opon, które poddano próbnemu bieżnikowaniu pochodziły z 16 województw zlokalizowanych na terenie całego kraju oraz były dostarczane przez klientów lokalnych. Przyjęcie odpadów o kodzie 16 01 03 potwierdzone jest kartami przekazania odpadów. Ponadto ustalono, że skarżąca nie ma uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie bieżnikowania zużytych opon. W toku kontroli w dniu 7 listopada 2012 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Decyzją z [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r., stwierdził, że skarżąca bez wymaganego zezwolenia prowadziła działalność w zakresie odzysku odpadów – bieżnikowanie zużytych opon. Stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Okoliczność, że zużyte opony zostały zakupione przez skarżącą jako towar na podstawie wystawionych faktur, nie oznacza, że nie mogą one stanowić odpadów. Odpady mogą i są przedmiotem swobodnego handlu i w wielu przypadkach posiadają wartość rynkową, co nie powoduje, że wraz z zawarciem transakcji handlowej tracą one status odpadu. Podmioty przekazujące opony do bieżnikowania uznały, że opony te nie spełniają już swojej funkcji, gdyż aby mogły spełniać taką funkcje, niezbędne jest poddanie ich procesowi przetworzenia (bieżnikowania). H. S.A. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 26 w związku z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że opony poddane procesowi bieżnikowania należy uznać jako odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, wobec czego proces bieżnikowania ich wymaga uzyskania stosownego zezwolenia; 2) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych; 3) art. 35 i 36 K.p.a. poprzez wyraźne naruszenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy oraz niezawiadomienie stron o przyczynach zwłoki przy jednoczesnym braku wskazania nowego terminu sprawy. Skarżąca podniosła, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Procesowi bieżnikowania każdorazowo poddawane są opony posiadające nadal właściwości jezdne, czyli niezużyte. Nie można utożsamiać starcia bieżnika, który może zostać odbudowany bez jakiekolwiek ingerencji w główną strukturę opony, z zużyciem opony, przy jednoczesnym naruszeniu jej konstrukcji, czy wręcz oponą złomową, czyli zużytą, którą należy traktować jako odpad. Zdaniem skarżącej, odpadem są jedynie opony zużyte, które nie nadają się do bieżnikowania. Opona złożona jest z dwóch części – osnowy i bieżnika. Dopiero naruszenie konstrukcji opony (osnowy), powoduje, że opona staje się oponą złomową, a tym samym można ją uznać za odpad. Organ w sposób całkowicie dowolny i nieuzasadniony odrzucił, funkcjonującą w prawodawstwie jak i w literaturze przedmiotu klasyfikację stanu zużycia opon. Gruntowna analiza całego przebiegu procesu bieżnikowania opon, a w szczególności kwestii związanych z zakazem naruszania konstrukcji opony, prowadzi do odmiennego, niż zaprezentowane przez organ stanowiska. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podnoszone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., a zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób je rozpatrzyć. Stan faktyczny w tej sprawie został ustalony w sposób pełny, a postępowanie dowodowe nie zostało obarczone brakami. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, organy wzięły pod uwagę całokształt materiału dowodowego. Organy administracji w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2012 r. kontroli oraz w dniu [...] stycznia 2013 r. rozprawy administracyjnej ustaliły, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie bieżnikowania zużytych opon. Stan formalno-prawny w tym zakresie nie został uregulowany. W okresie od czerwca do końca października 2012 r. poddano próbom bieżnikowania około 1000 sztuk opon ciężarowych. Ponadto z protokołu z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że kontrolę przeprowadzono w związku z zamiarem przyjmowania przez skarżącą odpadów (zużytych opon) pochodzących z zagranicy. Skarżąca prowadzi działalność polegającą na dystrybucji i sprzedaży różnego rodzaju ogumienia (opony do samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych oraz opony przemysłowe, rolnicze i lotnicze). Sieć dystrybucji składa się z 16 oddziałów, zlokalizowanych na terenie całej Polski. Skarżąca w dacie przeprowadzenia kontroli posiadała zezwolenie na zbieranie i transport odpadu o kodzie 160103 (zużyte opony) – decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...]. (protokół kontroli str. 4). W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca złożyła do prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Skarżąca nie wniosła zastrzeżeń i uwag do protokołu kontroli. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Organy, wbrew twierdzeniom skarżącej. dokonały analizy procesu bieżnikownia. To, że organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że opony podlegające bieżnikowaniu nie są odpadem, nie oznacza, że wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Ustawodawca przewidział więc dwie przesłanki kwalifikujące dany przedmiot jako odpad. Po pierwsze zaliczenie do jednej z Kategorii odpadów Q1 - Q16 określonych w załączniku nr 1 do ustawy, a po drugie stwierdzenie, że posiadacz pozbył się przedmiotu (substancji). Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przez odzysk odpadów, w świetle art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi proces bieżnikowania opon. Opony przeznaczone do bieżnikowania pochodzą z dwóch źródeł: powierzane są skarżącej przez klientów zewnętrznych na czas wykonania usługi bieżnikowania, po czym zwracane do klienta, który zlecił usługę oraz skarżąca skupuje opony od innych podmiotów (potwierdzone fakturą zakupu). Organy miały podstawy do przyjęcia, że podmioty przekazujące opony do bieżnikowania uznały, że przestały one spełniać swoje funkcje użytkowe. Zasadnie organ pierwszej instancji zakwalifikował opony przeznaczone do bieżnikowania do dwóch kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach – Q6 – "Przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku" oraz Q14 "Substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania". Należy bowiem podkreślić, że procesowi bieżnikowania poddawane są opony, w celu odzyskania ich właściwości użytkowych (str. 5 Opinii Ośrodka badawczo-rozwojowego przemysłu oponiarskiego "[...]"). W świetle § 11 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.) pojazd nie może być wyposażony w opony, których wskaźniki pokazują graniczne zużycie bieżnika, a w odniesieniu do opon niezaopatrzonych w takie wskaźniki - o głębokości rzeźby bieżnika mniejszej niż 1,6 mm. Oznacza to, że opona posiadająca zużyty bieżnik nie nadaje się do użytku, a zatem w sytuacji gdy jej właściciel się jej pozbywa stanowi odpad. Dopiero w wyniku zastosowania procesu bieżnikowania może zostać przywrócona jej właściwość użytkowa. Znajduje to potwierdzenie w przedłożonej przez skarżącą w toku postępowania opinii Ośrodka badawczo-rozwojowego przemysłu oponiarskiego "[...]". Z opinii tej wynika, że bieżnikowania jest procesem przywracającym oponie właściwości użytkowe. Uzyskuje się to przez nałożenia na karkas opony nowego bieżnika. Podstawową przyczyną wycofania opony z eksploatacji jest starcie gumy rzeźby bieżnika. Dlatego bieżnikowanie jest jedynym z najefektywniejszych sposobów ponownego wykorzystania materiałów zawartych w oponie. Na zmianę stanowiska, że proces bieżnikowania opon jest odzyskiem odpadów nie wpływa przedstawiony w opinii Ośrodka badawczo-rozwojowego przemysłu oponiarskiego "[...]" podział opon na opony częściowo zużyte, które można dalej legalnie użytkować zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, opony używane nadające się do bieżnikowania oraz opony zużyte, które nie nadają się do dalszego użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem ani do bieżnikownia. Wbrew twierdzeniom skarżącej podział ten nie prowadzi do wniosku, że opony przeznaczone do bieżnikowania nie powinny być zaklasyfikowane jako odpady. Opony używane nadające się do bieżnikowania to opony, które utraciły swoją przydatność do użytkowania i dopiero w wyniku procesu bieżnikowania ta przydatność może zostać odzyskana. Zatem zasadnie organ przyjął, że opony poddawane procesowi bieżnikowania były odpadem, a sam proces bieżnikowania jest odzyskiem odpadu. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania poczynionych na jego podstawie ustaleń, które doprowadziły do stwierdzenia, że będące przedmiotem procesu bieżnikowania opony uznane zostały za nienadające się do użytku i nieodpowiadające wymaganiom jakościowym, a w konsekwencji zakwalifikowane do kategorii odpadów. Należy także zwrócić uwagę, że sama skarżąca poinformowała Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o zamiarze sprowadzania z zagranicy odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) do odzysku w instalacji przeznaczonej do bieżnikowania opon (protokół z rozprawy z dnia [...] stycznia 2013 r.). Co wskazuje na to, że sama skarżąca uznała, że co do zasady opony przeznaczone do odzysku w instalacji przeznaczonej do bieżnikowania stanowią odpad o kodzie 16 01 03. Ponadto decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 03 określając m. in. Opis procesu technologicznego, tj. bieżnikowania opon. Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, organy administracji miały podstawy do przyjęcia, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów i nie naruszyły tym art. 80 K.p.a. Organ miał podstawy do przyjęcia, że skarżąca, prowadząc proces bieżnikowania opon, prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów. Obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów spoczywa na podmiocie prowadzącym działalność w tym zakresie. W konsekwencji na prowadzącym przetwarzanie odpadów spoczywa odpowiedzialność formalna i materialna za tę działalność. Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł (art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). Tym samym, skoro nie zostało podważone ustalenie organów, że skarżąca w czasie kontroli prowadziła działalność w zakresie odzysku odpadów bez zezwolenia, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną za tę działalność, stosownie do art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o odpadach, albowiem stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Nie można zatem mówić, że nałożenie kary pieniężnej było nieusprawiedliwione. Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie ma wpływu okoliczność, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z naruszeniem terminów określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy, jakkolwiek taki sposób prowadzenia postępowania w sprawie należy ocenić negatywnie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.