IV SA/Wa 258/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo "S" na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Pismem z dnia [...] lipca 1982 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na przekazanie przez Nadleśnictwo "S." w K. gruntów nieleśnych (nieużytek) o powierzchni 2,94 ha wchodzących w skład oddziału nr [...], oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...], na rzecz Z. w J. W zezwoleniu tym ustalono, że protokolarne przekazanie winno nastąpić w terminie uzgodnionym przez strony, nie później jednak niż w ciągu jednego roku od daty otrzymania pisma, a przed spisaniem protokołu zdawczo - odbiorczego nabywca dokona rozgraniczenia tych gruntów. W wyniku przeprowadzonego w 1987 r. odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta K., działkę nr [...] włączono w skład działki [...], będącej w zarządzie Nadleśnictwa "S.". W dniu [...] grudnia 1987 r. sporządzono protokół przekazania - przejęcia, którym przekazano przedmiotową nieruchomość pomiędzy Nadleśnictwem "S." w K. a Przedsiębiorstwem Państwowym "U." w J. Po przekazaniu działki nr [...] między państwowymi jednostkami organizacyjnymi Naczelnik Miasta K. pismem z dnia [...] maja 1988 r. udzielił zezwolenia na zawarcie umowy o przekazanie przedmiotowej nieruchomości. W celu uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w roku 1993 r. z obszaru działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 2,94 ha, której przebieg granic pokrywał się z granicami dawnej działki [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. - na podstawie art. 22 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "p. g. i k." oraz § 72 ust 1 pkt 1 i 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M. P. nr 11, poz. 98 ze zm.) - Kierownik Urzędu Rejonowego w J. orzekł o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K., obręb [...], poprzez przeniesienie z jednostki rejestrowej nr [...], prowadzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Nadleśnictwa "S.", działki nr [...] o powierzchni 2,94 ha, do jednostki rejestrowej nr [...], prowadzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "U." w J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1993 r. Organ pierwszej instancji - przytaczając treść § 55 ust 2 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. oraz § 5 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. nr 47 poz. 240 ze zm.) - podniósł, iż po przekazaniu działki nr [...] między państwowymi jednostkami organizacyjnymi Naczelnik Miasta K. pismem dnia [...] maja 1988 r. udzielił zezwolenia na zawarcie umowy o przekazanie przedmiotowej nieruchomości, jednakże w aktach brak jest dowodów na zawarcie takiej umowy. Oznacza to, że stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie uregulowano zgodnie ze wskazanymi przepisami, bowiem stosownie z § 5 ust 2 powołanego rozporządzenia jednostki organizacyjne nie zawarły pisemnej umowy po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. Zauważono także, iż w piśmie z dnia [...] lipca 1982 r. zaznaczono, że protokolarne przekazanie winno nastąpić w terminie uzgodnionym przez strony, nie później niż w ciągu jednego roku od daty otrzymania pisma. Protokolarne przekazanie nastąpiło natomiast dopiero w dniu [...] grudnia 1987 r., a więc 5 lat po wyrażeniu opinii przez Ministerstwo. Ponadto zgoda terenowego organu administracji państwowej wyrażona w piśmie z dnia [...] maja 1988 r. została wydana po protokolarnym przekazaniu nieruchomości. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, iż wydając decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r. rażąco naruszono przepisy art. 22 ust 1 p. g. i k. oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Wyrażające zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości pismo z dnia [...] lipca 1982 r. nie mogło bowiem stanowić podstawy do ustalenia prawa zarządu i ujawnienia tego prawa w operacie ewidencyjnym. Zadaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest rejestrowanie faktów, stanów wynikających z dokumentów, które wpływają do ewidencji gruntów, a w związku z tym nie może on kreować samoistnie nowych stosunków prawnych w zakresie władztwa nad gruntem przez zmianę wpisu w ewidencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Nadleśnictwo "S.". W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż w czasie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane były w zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej. Zgodnie z § 55 załącznika do powyższego zarządzenia przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe m. in. na skutek przekazania gruntów państwowych lub innych społecznych w użytkowanie na mocy aktu przekazania, którego sporządzenie powinno być poprzedzone pomiarem uzupełniającym, mającym na celu wykonanie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zasady wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego i przekazywania ich na inne cele określało rozporządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania (Dz. U. nr 12, poz. 73). Punkt 2 tego rozporządzenia zawierał odesłanie do stosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1970 r. nr 28, poz. 225). Organ odwoławczy podniósł, iż nie można uznać, aby w sprawie przekazania nieruchomości pomiędzy Nadleśnictwem "S." a Przedsiębiorstwem Państwowym "U." została wydana decyzja administracyjna przez właściwe organy. Pismo z dnia [...] lipca 1992 r. także nie może być uznane za decyzję administracyjną. Nadto pismo to nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 1 oraz 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Ponadto, jak wynika z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., przykazywanie zakładów następuje w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Tymczasem "pozwolenie" podpisane jest jedynie przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Leśnictwa. Brak natomiast zgody organu administracji, któremu podporządkowane było przedsiębiorstwo przejmujące, czyli Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia powinien zostać sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy z przekazania przedsiębiorstwa w terminie wskazanym w decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 1982 r. zastrzeżono, że protokolarne przekazanie gruntu w formie protokołu zdawczo - odbiorczego nastąpić miało najpóźniej w ciągu roku od daty otrzymania zezwolenia. Termin ten przedłużono do dnia [...] października 1982 r. Mimo tego przekazanie nastąpiło z uchybieniem określonego w decyzji, tzn. w dniu [...] grudnia 1987 r. Z dniem 1 sierpnia 1985 r. uchylone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., a z dniem 1 stycznia 1992 r. rozporządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. W związku z powyższym w dniu podpisania protokołu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przykazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Przywołując treść jego § 5 ust 2 organ wskazał, iż wystąpiono o zgodę i została ona udzielona pismem z dnia [...] maja 1988 r., jednak strony nie zawarły wymaganej prawem umowy. Konkludując podniesiono, iż wobec braku wymaganych prawem dokumentów, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo "S.". Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 k. p. a. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżona decyzja wskazuje jedynie przepis art. 138 k. p. a. stanowiący podstawę formalną dla organu odwoławczego, brak w niej natomiast wskazania podstawy prawa materialnego decyzji jako podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k. p. a. Najistotniejszym zdaniem skarżącego naruszeniem zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej jest bezpodstawne powołanie się organu na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji, której nieważność została stwierdzona. Przede wszystkim organy administracji nie wskazały jakie przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący oraz na czym to rażące naruszenie polega. Jeżeli istotą decyzji jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa to nie wystarczy ogólnie powołać się na podstawę z art. 156 k. p. a., lecz należy wskazać konkretny przepis prawa z wykazaniem, że jest to naruszenie rażące w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję ostateczną na podstawie tego przepisu. Skarżący podniósł, iż akty prawne oraz akty faktyczne, poprzedzające dokonanie zmian w ewidencji gruntów stanowiły podstawę do dokonania tych zmian. Przepis art. 20 ust 2 p. g. i k. nakazywał wykazanie w ewidencji gruntów państwowych osób prawnych lub fizycznych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Jako że w przepisach tej ustawy brak jest ustawowego określenia "stanu władania", to w tym przedmiocie zastosowanie znajdują przepisy obowiązującego w dacie dokonania wpisu zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. oraz załącznika do niego, określającego zasady oraz sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów. W jego § 2 ust. 4 za władanie gruntem uważa się samoistne posiadanie, to jest faktyczne władanie gruntem jak właściciel. Na podstawie aktów prawnych i faktycznych nastąpiła zmiana faktycznie władającego gruntem państwowym, co stanowiło źródło dokonania zmiany w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt IV SA/ Wa 699/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "U." Sp. z o. o. w J. oraz Główny Geodeta Kraju. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 22/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. uznając, iż skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Sąd drugiej instancji podniósł, iż z § 55 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów wynika, że przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe m. in. na skutek przekazania gruntów państwowych lub innych społecznych w użytkowanie na mocy aktu przekazania. Zatem przekazanie gruntów państwowych w użytkowanie z pominięciem aktu przekazania nie stanowiło zmiany faktycznego stanu władania skutkującego zmianą wpisu w ewidencji gruntów dotyczącą władającego. Należy mieć na względzie, że prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu ewidencji w stałej aktualności, tj. zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym (§ 54 ust. 1 załącznika do zarządzenia). Oznacza to, że każda zmiana wpisu w ewidencji gruntów musi wynikać z właściwego dokumentu. Nie bez znaczenia w tej mierze pozostaje regulacja § 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami (M. P. nr 46, poz. 222), zgodnie z którym zmiany we władaniu gruntami po założeniu ewidencji gruntów wpisuje się do ewidencji gruntów tylko na podstawie aktów urzędowych, a w szczególności aktów notarialnych i prawomocnych orzeczeń sądowych. Z tych względów oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można ograniczyć do stwierdzenia, że skoro kontrolowana decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. nie tworzyła nowego stanu prawnego, to nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja orzekająca o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów miasta K. obr. [...] poprzez przeniesienie z jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów będących w użytkowaniu Nadleśnictwa "S." nowoutworzonej działki [...] o powierzchni 2,94 ha do jednostki rejestrowej utworzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "U." w J. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 22 ust. 1 p. g. i k. oraz § 72 ust. 1 pkt 1 i 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Jak stanowił § 72 ust. 1 powyższego załącznika do zarządzenia wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów sprostowań może dotyczyć wyłącznie omyłek lub błędów określonych w tym przepisie. Podstawa prawna powołana w kontrolowanej decyzji wskazuje, że sprostowanie zapisu w operacie miało dotyczyć błędów pisarskich i kreślarskich. Z decyzji tej nie wynika natomiast, aby tego typu omyłka lub błąd miał miejsce. Faktycznie organ dokonał zmiany wpisu dotyczącego władającego gruntem Skarbu Państwa, a nie sprostowania. Kwestia ta również winna zostać uwzględniona podczas oceny wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w powiązaniu z argumentami podniesionymi przez organ w zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszym rzędzie dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dopiero w dalszej kolejności będzie można przejść do przeprowadzenia analizy, czy decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. orzekająca o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji - uchylając wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje organów administracji publicznej obu instancji - nie sformułował i nie przedstawił jakichkolwiek wskazań w przedmiocie dalszego postępowania oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dopatrując się bowiem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. nie przedstawił wykładni przepisów, których rażącego naruszenia dopatrzyły się organy obu instancji. W takiej sytuacji nie można uznać, aby podstawa prawna rozstrzygnięcia została wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p. p. s. a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Na wstępie przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 2 pkt 8 p. g. i k. obowiązującej w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie analizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 p. g. i k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei w myśl art. 23 p. g. i k. w ewidencji gruntów wykazywane są stany prawne i faktyczne wynikające z prawomocnych decyzji, orzeczeń administracyjnych i aktów notarialnych. Należy zauważyć, iż prawodawca upoważnił właściwe organy centralne administracji państwowej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i zakresu danych objętych tą ewidencją (art. 26 ust. 2 pkt 1 p. g. i k.). Podnieść należy, iż do [...] czerwca 1993 r. nie zostały wydane jeszcze nowe przepisy wykonawcze do p. g. i k., wobec tego zgodnie z art. p. g. i k. obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. z 1969 r. nr 11, poz. 98 ze zm.), o ile jego przepisy nie były sprzeczne z nową ustawą. Jak już wcześniej zostało wskazane, art. 20 ust. 2 p. g. i k. nakazywał wykazanie w ewidencji gruntów państwowych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki. W dalszych przepisach p. g. i k. brak jest uregulowań określających stan władania. Okoliczności powyższe wskazywały, że należało zatem w tej kwestii stosować przepisy obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. i załącznika do tego zarządzenia określającego zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów. Załącznik ten w § 2 ust. 3 określa władającego jako osobę faktycznie władającą gruntem, a w § 2 ust. 4 za władanie gruntem uznaje się posiadanie samoistne, to jest faktyczne władanie gruntem jako właściciel, w odniesieniu do gruntów państwowych i gruntów stanowiących własność jednostek gospodarki uspołecznionej lub innych organizacji społecznych - również użytkowanie gruntu, a w odniesieniu tylko do gruntów państwowych - ponadto: wieczyste użytkowanie i sprawowanie zarządu nieruchomości. Zatem na gruncie powyższej normy prawnej za podmiot władający gruntem państwowym uznać należy: - posiadacza samoistnego, - użytkownika, - użytkownika wieczystego, - osobę sprawującą zarząd nieruchomości. W dziale III załącznika do wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., zatytułowanym "Prowadzenie ewidencji gruntów", zamieszczone zostały przepisy regulujące zasady i tryb postępowania przy wprowadzaniu zmian (§ 54-§ 73 włącznie w Rozdziale 1). W myśl § 54 ust. 1 prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu w stałej aktualności, tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. W ustępie trzecim tegoż paragrafu wskazano, iż przez zmiany danych objętych ewidencją gruntów rozumie się w odniesieniu do podmiotu: a) zmiany osoby właściciela lub władającego, b) zmiany dotyczące miejsca zamieszkania (siedziby) właściciela lub władającego, natomiast w odniesieniu do przedmiotu: a) zmianę określenia położenia gruntów oraz nazwy nieruchomości, w skład której grunty wchodzą, b) zmianę granic działek wchodzących w skład jednostki rejestrowej i ich powierzchni, c) zmianę granic i powierzchni poszczególnych użytków, d) zmianę rodzaju użytku (sposobu użytkowania), e) zmianę klasyfikacji gleboznawczej użytków. Konstrukcja powyższego przepisu pozwala stwierdzić, iż zawiera on wyczerpujący katalog zmian w danych objętych ewidencją gruntów, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Z kolei w § 55 załącznika do wyżej wymienionego rozporządzenia sprecyzowane zostało pojęcie zmian dotyczących strony podmiotowej, tj. właściciela oraz władających. Przez zmiany dotyczące właściciela ust. 1 tej normy nakazuje rozumieć zmiany prawnego stanu władania powstałe na skutek zbycia lub nabycia gruntów i udowodnione odpisem z księgi wieczystej, aktem notarialnym lub prawomocnym orzeczeniem sądowym (sprzedaż, kupno, darowizna, podział spadku, zasiedzenie, itp.), jak również powstałe na mocy ostatecznych decyzji organów administracji państwowej (reforma rolna, osadnictwo, scalenie i wymiana gruntów, wywłaszczenia, itp.). Natomiast w ust. 2 pkt 1 załącznika do wyżej wymienionego rozporządzenia wskazano, iż przez zmiany w odniesieniu do gruntów państwowych (a taki charakter miały grunty, których dotyczy kontrolowana decyzja) lub innych społecznych, dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania powstałe między innymi na skutek przekazania tych gruntów w użytkowanie na mocy aktu przekazania, którego sporządzenie powinno być poprzedzone pomiarem uzupełniającym, mającym na celu wykonanie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż czynności zmierzające do zadysponowania gruntami państwowymi w kierunku zmiany podmiotu nimi władającego w rozumieniu przepisów rozporządzenia, winny być podejmowane w ściśle określonej kolejności i dopiero po przygotowaniu odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej w tym trybie powinien być wydany stosowny akt przekazania gruntów państwowych, którego konsekwencją jest zmiana faktycznego stanu władania, podlegająca wprowadzeniu do ewidencji gruntów. Brak zatem stosownego aktu przekazania gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi stanowi przeszkodę do dokonania zmiany w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu jego jako władającego, nawet w przypadku gdy sprawuje on władztwo nad gruntem na podstawie protokołu przekazania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, iż na gruncie przepisów p. g. i k., jak również obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów nie można uznać, iż w ewidencji gruntów należy uwzględniać wszelkie stany faktyczne władania na gruncie, niezależnie od podstawy dokonania wpisu. Praktyka taka prowadziłaby bowiem do przypisania organowi prowadzącemu ewidencję gruntów uprawnień o charakterze konstytutywnym, a stan taki naruszałby podstawowe zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów wynikające z p. g. i k., zgodnie z którymi dokonywać zmian w ewidencji gruntów można wyłącznie na podstawie odpowiednich dokumentów. Podkreślić należy, że powyższa zasada była zawarta również w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami (M. P. nr 42, poz. 222 ze zm.). W myśl § 1 tego zarządzenia "zmiany we władaniu gruntami dokonywane po założeniu ewidencji wpisuje się do ewidencji tylko na podstawie aktów urzędowych, a w szczególności aktów notarialnych, prawomocnych orzeczeń sądowych.". W tym miejscu należy wskazać, iż podobne rozwiązanie przewidywało obowiązujące od dnia 15 stycznia 1997 r. rozporządzenie Ministrów Gospodarki i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813) w § 30 ust. 3, które zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 1 p. g. i k. Podkreślić należy, że ugruntowane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez władającego, w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2009/00, opubl. LEX nr 82005 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1999 r., II SA 1007/99, opubl. LEX nr 46218). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela tę linię orzeczniczą. Nie można bowiem poprzez próby przeforsowania stosownych zmian w ewidencji gruntów ustanawiać quasi uprawnienia do nieruchomości stanowiących własność państwową lub samorządową. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Oznacza to, że nie są one uprawnione samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień określonych podmiotów do gruntu. Stąd też, poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów nie można konstytuować praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996 r., II SA 1824/95 oraz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1996 r., II SA 1718/95). W sprawie niniejszej organ prowadzący ewidencję gruntów decyzją stanowiącą przedmiot kontroli w postępowaniu nieważnościowym, dokonując zmian w ewidencji uznał, iż Przedsiębiorstwu Państwowemu "U." przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej działki wywodząc to uprawnienie z faktu przekazania nieruchomości na podstawie zezwolenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego udzielonego pismem z dnia [...] lipca 1982 r., przy czym oznaczenie miesiąca naniesione zostało poprawką poprzez skreślenie słowa "czerwca" bez opisania poprawki. Prawidłowo zatem organ nadzorczy dokonał ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez wyżej wymienione Przedsiębiorstwo według stanu prawnego istniejącego w okresie od [...] lipca 1982 r. do chwili protokolarnego przekazania działki, tj. do dnia [...] grudnia 1987 r. Za uprawnione należy uznać również wnioski organu wynikające z analizy obowiązującego w tym okresie stanu prawnego w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi wynika, iż co najmniej od 1982 r. przedmiotowe grunty stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Nadleśnictwa "S." K. Z pewnością stan taki trwał jeszcze w grudniu 1987 r., bowiem w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony właśnie w grudniu 1987 r. (brak oznaczenia dnia) przez Naczelnika Miasta K. i zgodnie z jego treścią działka nr [...] o pow. 2,94 ha, oznaczona symbolem rodzaju użytku jako "Ls", położona w obrębie K., będąca przedmiotem własności Skarbu Państwa, pozostawała we władaniu [...] Nadleśnictwa "S.". Dokument ten zawiera także mapę stanowiąca wyrys z mapy ewidencyjnej, przedstawiającą granice działki nr [...] i opatrzony jest klauzulą stwierdzającą, iż służy on za podstawę wpisu do księgi wieczystej stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Ponadto na dokumencie tym widnieje odcisk pieczęci urzędowej okrągłej z napisem "Naczelnik Miasta K.". Dokonanie w dniu [...] grudnia 1987 r. protokolarnego przekazania nieruchomości, a następnie udzielenie przez Naczelnika Miasta K. pismem z dnia [...] maja 1988 r. zezwolenia na zawarcie umowy o przekazanie tejże nieruchomości, nie uprawniało - wbrew stanowisku strony skarżącej - organu prowadzącego ewidencję gruntów do wprowadzenia zmian danych objętych ewidencją, potwierdzonych wskazanym powyżej wypisem z grudnia 1987 r. Sąd nie podziela poglądu autora skargi, iż zmiana faktycznie władającego gruntem państwowym dokonana na podstawie protokołu przekazania - przejęcia dawała - według obowiązującego stanu prawnego w dacie wydania kontrolowanej decyzji - podstawę do uznania, iż przejmujący grunt ma przymiot samoistnego posiadacza, który włada gruntem jak właściciel, a co za tym idzie, spełnia przesłanki wynikające z § 2 ust. 4 załącznika do obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. nr 11, poz. 98 ze zm.). Trafnie podniósł organ, iż stosownie do treści § 55 ust. 2 pkt 1 załącznika do wyżej wymienionego zarządzenia, że w przypadku gruntów państwowych przez zmiany dotyczące władających należy rozumieć zmiany faktycznego stanu władania, które powstały na skutek ich przekazania w użytkowanie na mocy aktu przekazania. Prawidłowo organ wywiódł, że według stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 sierpnia 1985 r. aktem przekazania była decyzja organów administracji państwowej, którym podporządkowany był podmiot przekazujący i przejmujący, wydana na podstawie § 2 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1970 r. nr 28, poz. 225 ze zm.). Skoro w sprawie niniejszej brak było decyzji organu administracji państwowej, któremu podporządkowane było przedsiębiorstwo przejmujące, to nie doszło do wydania aktu przekazania nieruchomości w oparciu o przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia. Jak zostało wykazane w zaskarżonej decyzji, również nie doszło do skutecznego przekazania przedmiotowego gruntu w trybie obowiązującego od dnia 1 sierpnia 1985 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. nr 47 poz. 240 ze zm.). Stosownie do treści § 5 rozporządzenia oddanie nieruchomości państwowej w zarząd lub użytkowanie następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej wydanej na wniosek zainteresowanej państwowej jednostki organizacyjnej, zaś przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi następowało na podstawie pisemnej umowy zawartej po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej (ust. 2 § 5 rozporządzenia), przy czym zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przez terenowy organ administracji państwowej należy rozumieć terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami. Wprawdzie w sprawie niniejszej takie zezwolenie zostało udzielone przez Naczelnika Miasta w K. pismem z dnia [...] maja 1988 r., to jednakże nie była to przesłanka wystarczająca do dokonania zmian w ewidencji gruntów, bowiem nadal brak było wymaganej prawem umowy przekazującej nieruchomość państwową pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Podkreślić wypada, iż przepisy rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. ściśle precyzowały elementy umowy wskazując w § 9, że w umowie o przekazaniu nieruchomości określa się m. in.: strony; terenowy organ administracji państwowej, który udzielił zezwolenia na zawarcie umowy; położenie nieruchomości i jej oznaczenie według ewidencji gruntów; cel, na który przeznaczana jest nieruchomość w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, a także termin sporządzenia protokołu zdawczo - odbiorczego. W świetle powołanej regulacji prawnej zasadnie organ uznał, iż sam protokół przekazania nieruchomości, bez uprzedniego zawarcia umowy, nie mógł stanowić aktu przekazania w rozumieniu § 55 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zaś dokonanie zmian w ewidencji gruntów kontrolowaną decyzją nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż decyzja ta została wydana na podstawie § 72 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika do wyżej cytowanego zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. i orzeczono w niej o sprostowaniu błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów miasta Kowary poprzez przeniesienie z jednostki rejestrowej założonej dla gruntów będących w użytkowaniu Nadleśnictwa "S." działki o pow. 2,94 ha do jednostki rejestrowej utworzonej dla gruntów będących w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "U.". Stosownie do treści § 72 ust. 1 załącznika do zarządzenia wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów sprostowań mogło dotyczyć enumeratywnie wymienionych omyłek lub błędów, spowodowanych określonymi okolicznościami. Prawodawca dopuścił sprostowanie następujących omyłek lub błędów: 1) pisarskich - spowodowanych przez mylne wpisanie nazwisk i imion (nazw) właściciel lub władających, nazw, użytków, powierzchni, klas gruntów itp.; 2) rachunkowych - wynikłych z przeprowadzenia błędnych obliczeń; 3) kreślarskich - powstałych wskutek przedstawienia na mapach granic działek, użytków i klas gruntów, numeracji działek itp. niezgodnie ze stanem faktycznym lub stanem przedstawionym w innych dokumentach pomiarowych; 4) pomiarowych - powstałych na skutek użycia niewłaściwego sprzętu, niewłaściwych sposobów pomiaru, błędnych obserwacji lub zapisów w notatnikach polowych itp. Treść kontrolowanej decyzji wyklucza przyjęcie, iż dokonano sprostowania omyłki lub błędu, o jakich mowa w omówionym § 72 ust. 1 załącznika do zarządzenia. W rzeczywistości organ prowadzący ewidencję gruntów orzekł merytorycznie w przedmiocie zmian w tejże ewidencji. Wprawdzie organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym nie dostrzegły wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem także § 72 wyżej wymienionego załącznika, jednakże - w ocenie Sądu - uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem dokonanie istotnych zmian danych w ewidencji gruntów w trybie wprowadzenia do operatu ewidencji sprostowań, dodatkowo świadczy o wadliwości decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł, jak w sentencji.