IV SA/Wa 258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [....] listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie [...] z działką nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...] oraz przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] położonych w obrębie [...] a także zmiany powierzchni działki nr [...] i nr [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach: Do Starosty [...] w dniu [...] maja 2013 r. wpłynęło pismo E. Z. z informacją, że nie uczestniczył on w pracach geodezyjnych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących jego działek o nr ew.[...], [...], [...], [...], [...][ ...], [...] i [...]. Zostały wprowadzone zmiany, które nie były mu wskazane na gruncie. W związku z tym domaga się wskazania nowych punktów granicznych ww. działek i sprawdzenia ich powierzchni. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu tego wniosku, odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [....] położonej w obrębie [...] z działką nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...] oraz przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] położonych w obrębie [....] a także zmiany powierzchni działki nr [...] i nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. Z., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na konieczność poddania analizie wiarygodność przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] z odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...] wykonanej w 1984 r. do praw związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] położonej w obrębie G. z działką nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...] oraz przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [....] położonych w obrębie [...] a także zmiany powierzchni działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. Z. nie zgłosił żadnych uwag do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [....] oraz w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] informacji, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków nie zgłosił zarzutów do tych danych. Zatem jego pismo z dnia [...] maja 2012 r. zostało potraktowano jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. 2010.193.1287 z późn. zm.). W dniu [...] lipca 2013 r. Przedsiębiorstwo Produkcji, Handlu i Usług "G." w I. wykonało modernizację gruntów i budynków obrębu [...], a dokumentację z czynności włączono do akt sprawy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. E. Z. złożył oświadczenie do protokołu, w którym zakwestionował przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] a także zmianę powierzchni działek o nr [...] i [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że ewidencję gruntów dla obrębu [...] założono w roku 1960. W 1974 r. dokonano uregulowania własności gospodarstw rolnych na podstawie ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydano akty własności ziemi. Działka nr [...] została ujęta w Akcie Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. łącznie z działkami [...],[...],[...], natomiast działka nr [...] w Akcie Własności Ziemi nr [...]. Powierzchnia gospodarstwa rolnego została policzona jako suma poszczególnych działek w dokumentacji geodezyjnej powstałej na bazie pomiarów przeprowadzonych w latach sześćdziesiątych oraz siedemdziesiątych. Z założenia pierwszej ewidencji jest tylko rejestr gruntów z 1960 r. natomiast z lat siedemdziesiątych jest rejestr gruntów z 1979 r. oraz operat techniczny nr [...] z regulowania własności gospodarstw rolnych wraz z kontrolą i aktualizacją ewidencji gruntów obrębu [...]. Powyższe dokumenty zawierają jedynie powierzchnie poszczególnych działek oraz mapę ewidencyjną czyli obraz graficzny kształtu działek Nie ma danych przebiegu granic i obliczeń powierzchni. Na podstawie wymienionych rejestrów i mapy zostały sporządzone dokumenty dostarczone do Starostwa przez E. Z. tj.: opis i mapa z [...] marca 1979 r. oraz odrys, wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 1 kwietnia 1999 r. służące za podstawę wpisu do księgi wieczystej. Organ I instancji ustalił, że dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] ( dawny numer [...]) przyjęto z odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu Obrąb ([...]) zgodnie z § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie prac terenowych przeprowadzonych w roku 1984 ustalono protokolarnie przebieg granicy z obrębem [...]. Wznowiono wówczas znak graniczny. Jeden z nich oznaczony jako [...] został odszukany podczas prac geodezyjnych w dniu [...] lipca 2013 r. Zgodnie z przyjętym przebiegiem granicy w 1984 r. granica biegła wzdłuż istniejącego rowu. Według oświadczenia E. Z. użytkowanie działki nr [...] odbywało się po rowie. Taki stan rzeczy potwierdzają także Państwo K.. Natomiast kształt działki nr [...] na mapie dostarczonej przez E. Z. pokazuje odchylenie jednego odcinka granicy. Mapa została wydana przez Urząd Rejonowy w C. dnia [...] grudnia 1995 r. W takim kształcie działka nr [...] funkcjonowała na istniejących mapach ewidencyjnych przechowywanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i takie mapy były wydawane do różnych celów, m. in. sprzedaży. W zasobie nie istniały dokumenty umożliwiające odtworzenie przebiegu granicy w obrębie [...]. Zgodnie z ówczesnym podziałem administracyjnym obręb [...] należał do gminy C. położonej w województwie [...], natomiast obręb [...] należał do gminy [...] położonej w województwie [...]. Po zmianach administracyjnych gmina C. została włączona do powiatu [...]. Organ zaznaczył, iż wówczas ewidencja prowadzona była na materiałach analogowych - każdy obręb ewidencyjny na oddzielnej mapie - nie pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie różnic na stykach poszczególnych obrębów. Ze względu na stwierdzone rozbieżności pomiędzy bazą ewidencyjną a bazą obiektów sytuacyjnych zdecydowano o przeprowadzeniu w obrębie [....] modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Odnowienie operatu ewidencji gruntów obrębu [...] przechowywane w zasobie pod nr [...] stanowiło podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów zarówno w części opisowej jak i kartograficznej. Organ I instancji wyjaśnił, że podczas przyjmowania operatu do zasobu nie stwierdzono wadliwości powyższej dokumentacji. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] posiada jednoznacznie odzwierciedlenie w dokumentach z odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...] z 1984 r. i brak jest podstaw do zmiany przebiegu granic. Dane dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Wykonawca przyjął przebieg granicy zgodny z przebiegiem istniejącego ogrodzenia. E. Z. w swoim oświadczeniu stwierdził, że ogrodzenie było stawiane przez poprzedniego właściciela na jego gruncie, w związku z czym granica powinna przebiegać 30 cm w kierunku dz. nr [...]. Natomiast L. D. oświadczył, że granica biegnie środkiem ogrodzenia. Organ I instancji wskazał, że na obszar działki nr [...] nie ma operatów określających przebieg granic. Istnieje tylko mapa scaleniowa z 1922 r. zawierająca miary i czołówki. Z dostępnych prac geodezyjnych wykonywanych na obszarze obrębu [...] wynika, że z opracowania scaleniowego do wykorzystania są jedynie czołówki działek ewidencyjnych. Wykonawca przyjmując przebieg granicy wzdłuż ogrodzenia zarówno od strony dz. nr [...] i dz. nr [...] porównał dane z pomiaru z danymi z mapy scaleniowej. Dane potwierdzają zgodność stanu użytkowania z mapą scaleniową. Jak wynika z decyzji organu I instancji, posłużenie się miarami z mapy scaleniowej naruszyłoby stan użytkowania na gruncie w stosunku do istniejącego ogrodzenia. Przesunięcie granicy o 0,30 m, jak wskazał E. Z. w kierunku dz. nr [...] powiększyłoby tylko różnicę do 0,60 m pomiędzy czołówką z mapy scaleniowej a pomiarem z terenu. Organ I instancji z uwagi na rozbieżne wskazania stron i brak dokumentów stwierdzających jednoznacznie przebieg granic, stwierdził brak podstaw do wprowadzenia zmian w przebiegu granicy pomiędzy dz. nr [...] i [...]. Natomiast odnośnie działki nr [...] organ I instancji zaznaczył, że przyjęcie granic w trakcie modernizacji skutkowałoby z dużym prawdopodobieństwem zmianą powierzchni z uwagi na zwiększoną dokładność obliczeń analitycznych w stosunku do metod obliczania powierzchni stosowanych wcześniej. Różnica powierzchni dz. nr [...] o 0,0709 ha wynika według organu I instancji z tego, że część granic została przyjęta z archiwalnych dokumentów natomiast pozostałą część granic pomierzono w terenie. W odwołaniu E. Z. podniósł, że Starosta [...] ponownie odmówił wprowadzenia zmian, które zostały błędnie wprowadzone podczas modernizacji w 2010 r. w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] w obrębie [...] z działką nr [...] położoną w obrębie wsi [...] i przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] położonej w obrębie [...] oraz zmiany powierzchni działek nr [...] i nr [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. na zlecenie Starosty [...], wykonawca dokonał wizji lokalnej na gruncie i stwierdził, że granice działki nr [...] podczas modernizacji zostały błędnie zmienione i dlatego zmniejszył się obszar działki z 0,50 ha na 0,4291 ha. Geodeta wskazał przebieg granic sprzed modernizacji, który był zgodny z użytkowaniem i mapą z 1922 r. Odwołujący wskazał, że przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] przyjęty z odnowienia operatu ewidencyjnego obrębu [...] ([...]) zgodnie z § 36 pkt. 6 rozporządzenia jest niezgodny z powierzchnią działek, które są zawarte w aktach notarialnych, wypisach rejestru gruntów, mapami posiadania istniejącymi od 1922 r. oraz mapami sprzed modernizacji z obrębu granic wsi [...], a zarazem granicy działki nr [...] z działką nr [...] istniejących przed modernizacją ewidencji gruntów. Zmiana przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] podczas modernizacji obrębu [...] w 1984 r. wprowadzona została bez uzgodnienia i bez wprowadzenia zmian w dokumentach geodezyjnych obrębu wsi [...]. Wskazany przez geodetę znak graniczny [...] jest zgodny z mapami z 1922 r. i z użytkowaniem, natomiast inne dwa punkty określające granice działki nr [...] z działką nr [...] po modernizacji są zmienione. Wyjaśnił, że ślad rowu przy znaku granicznym [...] nie występuje na całej długości granicy i nie może stanowić ustalenia granicy. Odnośnie granicy działki nr [...] z działką nr [....] to wskazane granice przez geodetę w dniu [...] lipca 2013 r. nie są zgodne z długoletnim stanem użytkowania i z istniejącymi mapami z 1922 r. Granicę działki nr [...] z działką nr [...] ustalono po istniejącym odcinku płotu, który znajduje się tylko na pewnym odcinku długości działki. Według E. Z. ogrodzenie występujące na tej działce nie stanowiły i nie mogą stanowić przebiegu granic. Sugerowanie się ogrodzeniem a nie mapami i dokumentami przy ustalaniu granic działki jest błędem. Organ odwoławczy wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności ani przedmiocie własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczących między innymi przebiegu granic, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów. Zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych. Mogą nimi być wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, czy dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Ewentualne kwestionowanie tych dokumentów może odbyć się w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów. Z przedłożonych dokumentów przez organ I instancji nie można ustalić, która dokumentacja geodezyjna odzwierciedla stan prawny przedmiotowej nieruchomości, która posłużyła do wydania tytułów prawnych dla tej nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję gruntów nie są uprawnione do przesądzania o przebiegu granic nieruchomości. Kwestia przebiegu granic może być rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zmiana wpisu w ewidencji gruntów, co do przebiegu granic, nie może być wprowadzona bez zmian w dokumentach źródłowych stanowiących podstawę do ewidencji. Brak jest podstaw do wprowadzania zmian przedmiotowych (np. zmiany powierzchni działki) czy też podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków , jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniające zmianę treści wpisu. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych po modernizacji dołączonych do akt sprawy wynika że powierzchnia działki nr [...] zmniejszyła się o 0.0709 ha co na powierzchni całej działki 0.50 ha przed modernizacją różnica stanowi około 14% co nie może być uzasadnione zwiększoną dokładnością obliczeń analitycznych w stosunku do metod obliczania powierzchni stosowanych wcześniej. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na rozbieżne wskazania stron dotyczące przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami (protokoły wysłuchania stron m.in. z dnia [...] sierpnia 2014r.) oraz brakiem dokumentów w zasobie jednoznacznie określających przebieg granic, nie ma podstaw na tym etapie postępowania do wprowadzenia zmian w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz działką nr [....] i nr [...] (położoną w obrębie [....]). Ujawniony przebieg granic podczas modernizacji winien zostać oznaczona jako sporny. W każdej chwili strony w trybie rozgraniczenia mogą ustalić przebieg granicy a powstałe dokumenty będą stanowiły podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego dokumentacja dotycząca ustalenia przebiegu granic pomiędzy obrębami [...] i [...] sporządzona podczas wykonywania prac z odnowienia ewidencji gruntów w 1984r. nie ujawniła nieprawidłowości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. Z., wskazując, iż podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2010 roku zostały samowolnie i niezgodnie z prawem wprowadzone zmiany w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] w obrębie [...] z działką nr [...] w obrębie [...] i przebiegu granicy [...] z działką [...] położonych w obrębie wsi [...] oraz zmiany powierzchni działek [...] i [...]. Przebieg wymienionych granic po modernizacji jest niezgodny z obszarem działek, które są zawarte w aktach notarialnych, księgach wieczystych, wypisach rejestru gruntów, wieloletnim użytkowaniem oraz mapach istniejących od 1922 r. Skarżący podniósł, iż w oświadczeniach zakwestionował przebieg granicy działki [...] z działką [...], działki [...] z działką [...] ponieważ ewidentnie naruszyły jego własność, natomiast do pozostałych działek ewidencyjnych nie wnosił zastrzeżeń, co jednak nie jest jednoznaczne, że przebiegają one prawidłowo po modernizacji. Wprowadzenie zmian przebiegu granic podczas modernizacji uważa za niezgodne z prawem i niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę wydanie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm, dalej zwana ustawą) oraz przepisy Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38 poz. 454 ze zm., dalej zwana rozporządzeniem).Zaskarżona decyzja została wydana w stanie faktycznym i prawnym, wymagającym na wstępie rozważenia istoty ewidencji gruntów i budynków, w szczególności zaś jej rejestrowego charakteru, a także zasad rządzących funkcjonowaniem ewidencji i jej aktualizacją. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów rozporządzenia (§ 44 i nast.). Zgodnie z § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. W myśl § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zgodnie art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004, dostępny w CBOSA). Zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. Zgodnie z tymi przepisami przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji w pierwszej kolejności na podstawie dokumentacji ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w procedurach określonych w § 36 pkt 1-6 r.e.g. Natomiast w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 r.e.g.). Procedurę i warunki ustalenia przebiegu granic reguluje § 38 r.e.g. Zgodnie z tym przepisem o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne (§ 17 r.e.g.) oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych. Przepisy § 37 i 38 r.e.g. należy rozumieć w ten sposób, że nakazuje on wykonawcy prac w pierwszej kolejności ustalić przebieg granic w oparciu o zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Dopiero w razie braku takich oświadczeń dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów (por. wyrok z dnia 22 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1593/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest też to, że zgodnie z § 39 spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem (i modernizacją) ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek, dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych (tak: wyrok z dnia 24 maja 2005 r. o sygn. akt II SA/Kr 3051/02). W niniejszej sprawie, skarżący nie zgodził się z przebiegiem z przebiegiem granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] według pomiaru przeprowadzonego przez Przedsiębiorstwo Produkcji, Handlu i Usług "G." w I. wykonującej modernizację gruntów i budynków obrębu [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. S., a przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego do akt sprawy [...], wynika, że w czynnościach okazania granic przyjętych w procesie modernizacji uczestniczył jedynie skarżący. Zgodnie z § 38 r.e.g. o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca powinien zawiadomić właściwe podmioty ewidencyjne oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1- 4 ustawy ( ust. 1). Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie ( ust. 2). Organy obu instancji całkowicie uchyliły się od obowiązku zbadania prawidłowości czynności geodety A. S. wykazanego przebiegu kwestionowanych przez skarżącego granic działek w kontekście § 36-39 r.e.g. Tymczasem o czynnościach sprawdzenia granic na gruncie powinni być zawiadomieni właściciele działek, gdyż ich ustalenie przebiegu powinno odbyć się w oparciu o zgodne oświadczenia woli. Zdaniem skarżącego przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] do czasu przeprowadzonych prac modernizacyjnych nie był sporny. Oznacza to, że kwestia ustalenia granicy pomiędzy tymi działkami powinna być dokładnie rozważona przez organ geodezyjny, zwłaszcza, że w czynnościach geodety nie brał udziału właściciel działki nr [...], a więc brak jest jego oświadczenia co do przebiegu granicy. Powyższe uwagi odnoszą się też do przebiegu granicy działki [...] z działką nr [...]. Słusznie podnosi skarżący, że organy geodezyjne nie wyjaśniły czy przy ustalaniu przebiegu granicy działki nr [...] z obrębu [...] z działką nr [...] z obrębu [...] w związku z ustaleniem granicy pomiędzy województwem [...] a województwem [...] nie doszło do błędu, skoro przed 1990 rokiem miały one inny przebieg. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.