IV SA/Wa 2584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r., którym umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, opisanej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], gmina [...], wszczęte wnioskiem p. K. S. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące uwarunkowania, które uwzględnił orzekając w sprawie: - organ I. instancji odnotował, że 6 grudnia 2010 r. do urzędu wpłynął wniosek p. K. S., w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów, jako działka nr ew. [...], na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); w toku przeprowadzonego postępowania organ I. instancji ustalił, że aktualnie właścicielem działki (o pow. [...] m2) są p. K. S. i I. L. (na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 1993 roku, sygn. akt [...]); przedmiotowa nieruchomość gruntowa została pozbawiona statusu budowlanego już w roku 1948, w którym to Naczelna Rada [...] W., uchwalając "Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]", przeznaczyła ten obszar na cele użyteczności publicznej: gospodarkę leśną – przywołano odnośne obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] W.; natomiast, [...] Park Narodowy został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów w 1959 roku oraz wydanym na jego podstawie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie granic [...] Parku Narodowego, w myśl którego Osiedle [...] włączono w granice Parku już jako działki; zgodnie z ówczesną definicją parku narodowego, z założenia obejmuje on rozległe tereny o szczególnych wartościach dla interesu publicznego, na których zlokalizowane są dane twory przyrody; wobec treści art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", stanowiącego: "do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 października 2001 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Roszczenia te przedawniają się z dniem 30 czerwca 2004 r."; organ I. instancji uznał, że roszczenie związane z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr [...] w związku z ochroną zasobów środowiska powstało przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy, bo już w roku 1948 a zatem organ nie ma możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o regulacje wyrażone w ustawie - Prawo ochrony środowiska, - zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła p. K. S. zaś organ ten, postanowieniem z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania, - w następstwie wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 758/12) uchylił powyższe postanowienie Kolegium; w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał: w doktrynie prawa przyjmuje się, że pomimo treści art. 131 ust. 2 zd. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w przypadku wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji; Sąd nie zaaprobował też stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Starosty, umarzająca postępowanie w sprawie, ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, albowiem umorzenie nastąpiło w związku ze stwierdzeniem braku merytorycznej przesłanki do uzyskania odszkodowania, tj. w związku z brakiem powstania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przed wejściem ustawy – Prawo ochrony środowiska w życie; przy tego rodzaju wykładni przepisów zatarciu ulega różnica pomiędzy istotą instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącą kwestii o charakterze procesowym, tj. ustalenia wyłącznie tego, czy w danej sprawie występują przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz istotą orzeczenia merytorycznego, tj. orzeczenia wydanego w następstwie stwierdzenia, że przesłanki do prowadzenia takiego postępowania występują i rozstrzygającego o zasadności żądań strony; za merytoryczne rozstrzygnięcie w rozpatrywanym postępowaniu uznać należy wyłącznie decyzję o odmowie ustalania odszkodowania albo o ustaleniu odszkodowania; podkreślono, że decyzja organu I. instancji kładzie ostatecznie nacisk na inny aspekt sprawy, aniżeli bezprzedmiotowość roszczeń w świetle art. 130 ust. l ustawy – Prawo ochrony środowiska; w konkluzjach decyzji Starosty stwierdzono, że złożony w sprawie wniosek został wadliwie oznaczony, albowiem powinien dotyczyć art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) i ostatecznie z racji tego, że roszczenia oparte na art.84 rozpatruje się nie na drodze administracyjnej a na drodze sądowej, postępowanie uległo umorzeniu; każda sytuacja, w której organ I. instancji stwierdza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem strony, a tym samym odmawia rozpatrzenia żądania strony, co do meritum, winna być przedmiotem kontroli instancyjnej, - organ odwoławczy odnotował, że żądanie ustalenia odszkodowania zostało oparte na art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody; w tym przypadku, w myśl art. 131 ust. 1 ustawy, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania i decyzja ta jest niezaskarżalna; zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego, - z brzmienia powołanych przepisów wynika, że właściwy miejscowo starosta rozpoznaje wniosek poszkodowanego i kończy postępowanie w tej sprawie poprzez wydanie decyzji administracyjnej; jednakże przepis szczególny - art. 131 ust. 1 i 2 ustawy, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej, przenosząc kompetencje do dalszego rozpoznania sprawy na sądy powszechne, - K.p.a. przyjmuje możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji orzekającej o jego umorzeniu; podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 105, ustanawiający ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego; celem postępowania administracyjnego jest załatwienia indywidualnej sprawy poprzez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty; w orzecznictwie sądów administracyjnych został ugruntowany pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania odnosi się do przedmiotu sprawy, a więc braku materialnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 K.p.a.; umorzenie postępowania jest więc możliwe, jeżeli istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania; tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu; postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). - w rozpoznawanej sprawie organ I. instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej (działka nr ew. [...]), wskazując w uzasadnieniu, że wniosek o ustalenie odszkodowania został oparty na niewłaściwym przepisie prawa, w tym przypadku art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska; roszczenie bowiem, związane z ograniczeniem sposobu korzystania z działki, powstało przed dniem wejścia w życie na ustawy - Prawo ochrony środowiska i jej przepisy nie mają tutaj zastosowania, - organ I. instancji dokonał prawidłowo oceny stanu prawnego i faktycznego w sprawie, uznając, że roszczenie - związane z ograniczeniem sposobu korzystania z działki w związku z ochroną zasobów środowiska - powstało przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, bo już w roku 1948; organ zatem nie miał możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o regulacje wyrażone w ustawie – Prawo ochrony środowiska; wskazał również na konieczność zastosowania w niniejszym stanie faktycznym ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, - skoro nie jest możliwe kontynuowanie postępowania, to organ I. instancji zasadnie orzekł, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, - odnosząc się do zarzutów odwołania należy wskazano, że organ nie podzielił stanowiska wnoszącej odwołanie, co do konieczności uznania roszczenia na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W skardze p. K. S., sformułowała zarzuty naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I. instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo braku ku temu podstaw, a także poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ani w części i w tym zakresie nie orzeczenie, co do istoty sprawy albo poprzez nie umorzenie postępowania przed organem I. instancji w całości ani w części w sytuacji, gdy zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustaleniami było to konieczne i zasadne, - art. 136 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i przyjęcie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I. instancji za własne i za prawidłowe w sytuacji, gdy stan faktyczny został ustalony błędnie poprzez przyjęcie, że roszczenie p. K. S. związane z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr ew. [...], w związku z ochroną zasobów środowiska, powstało przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska (weszła w życie 1 października 2001 r.) w sytuacji, gdy wskazane roszczenie Skarżącej powstało wskutek uzyskania prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia po zmarłej matce p. B. S., dnia [...] stycznia 2004 r. a w konsekwencji - art. 8 ustawy wprowadzającej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten podlega zastosowaniu do roszczenia związanego z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr ew. [...] w związku z ochroną zasobów środowiska, jako roszczenia powstałego przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo o ochronie środowiska, w sytuacji gdy roszczenie to powstało po tej dacie, - art. 130 ust. 1 w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieustalenie, w drodze decyzji, wysokości odszkodowania przysługującemu skarżącej na podstawie przepisu art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącej powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 105 K.p.a. zakreślającego granice możliwości umorzenia postępowania, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zreferowano treść regulacji normatywnych, które znajdą zastosowanie w sprawie. Trafne są także ogólne uwagi dotyczące normatywnych przesłanek umorzenia postępowania. Powtarzanie argumentacji organu w tym zakresie nie byłoby zasadne z uwagi na jej uprzednie szczegółowe zreferowanie. Właściwie opisując uwarunkowania prawne sprawy organ dokonał jednak błędnej ich subsumcji do stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie Wnioskodawca w swoim żądaniu wywodził domniemaną szkodę, o której mowa w art. 130 ust. 1 i 2, w związku z czym wnosił o ustalenie odszkodowania przez organ administracji, w związku z art. 131 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W istocie częścią wskazanej regulacji normatywnej – art. 130 ust. 1 - zakreślającego pośrednio zakres przypadków, co, do których może orzekać organ administracji w I. instancji - jest powiązany z nim art. 8 ustawy wprowadzającej. Z jego treści wynika, że na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, można orzec, co do roszczeń powstałych w następstwie wprowadzenia ograniczeń po dniu 1 października 2001 r. (wejście w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska). Tak sprecyzowana treść regulacji, dotyczącej możliwości uzyskania odszkodowania w drodze orzeczenia przez organ administracji, była znana Stronie, która wywodziła, że należy jej się odszkodowanie, wiążąc to z terminem szkody, która jakoby powstała w 2004 roku. Strona żądała więc merytorycznego orzeczenia, co do zgłoszonego roszczenia, w myśl art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Organ I. instancji, oceniając je jako bezzasadne (wywodząc, że ograniczenia prawa własności w istocie powstały przed datą wejścia w życie regulacji stanowiących podstawę orzekania) winien był odmówić przyznania odszkodowania, co otworzyłoby Wnioskodawcy drogę do merytorycznej oceny jego żądania (czy roszczenia z tytułu ograniczenia praw w istocie powstały w okresie po wejściu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska) we właściwym trybie - przez sąd powszechny, w myśl art. 131 ust. 2 zd. 1 ustawy. Organ I. instancji, wydając decyzje o charakterze procesowym – o umorzeniu postępowania - zamknął w istocie Stronie drogę do merytorycznej oceny czy żądanie wywodzone z twierdzenia, że należne jest odszkodowanie w związku ze zdarzeniami po 2004 rokiem może być uwzględnione. Na kwestię faktycznego "zatarcia" różnic pomiędzy orzekaniem, co do meritum a wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, zwracał na marginesie uwagę, Sąd wydający uprzednio w danej sprawie wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 758/12). Jednakże na ówczesnym etapie, z uwagi na granice poprzedniej sprawy (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), kwestie ta nie była przedmiotem bardziej szczegółowych rozważań Sądu. Należy wskazać, że w rozpoznawanym przypadku, w sytuacji faktycznej jaka miała miejsce, organ winien był uchylić wadliwą decyzję o umorzeniu postępowania i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, zwracając uwagę że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania – istniał przepis, który generalnie mógł stanowić postawę wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie danego rodzaju roszczeń i podtrzymywane było żądanie strony w tym zakresie. Organ odwoławczy nie był natomiast uprawniony do rozważania, czy w istocie żądanie strony jest zasadne – czy ewentualna szkoda powstała w wyniku ograniczeń wprowadzonych po wejściu w życie regulacji art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak to zrobiono w rozpoznawanym przypadku. Właściwy w tej kwestii jest sąd powszechny w myśl art. 31 ust. 2 zd. 1. Wypada też odnotować, że wskazany przepis stanowi równocześnie sui generis, ograniczenie możliwości wydania przez organ decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W świetle tej normy nie byłoby dopuszczalne bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, co do meritum - np. przez uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania i orzeczenie o odmowie przyznania odszkodowania. W tej sytuacji trafne są zarzuty skargi w tym zakresie, w jakim wywodzi się naruszenie art. 105 K.p.a. w następstwie utrzymania w mocy wadliwej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy nie wykazano, aby przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia procesowego wystąpiły w danej sprawie. Przedwczesne są natomiast zarzuty w zakresie, w jakim wywodzi się naruszenie przepisów zakreślających ramy orzekania o żądaniu przez organ administracji. To czy w danym przypadku odszkodowanie ustalane przez organ administracji, w myśl art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 8 ustawy wprowadzającej, jest należne może być oceniane wyłącznie przez sądy powszechne, gdy zainteresowany wykorzysta drogę wskazaną w art. 31 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 powyższej ustawy w pkt 2 sentencji. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.