IV SA/Wa 2588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (dalej skarżąca) na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r" znak: [...], Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z § [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od przedmiotowych zakazów określonych w ww. uchwale. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zażalenie wniosła M. G., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez uznanie, ze z mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] można pozbawić właściciela korzystania w jakiejkolwiek formie z przysługującego mu prawa własności do jego nieruchomości. Ponadto Skarżąca wskazała na brak ustalenia stanu faktycznego pozwalający na wydanie orzeczenia zgodnie z zasadą prawdy materialnej co skutkowało wadliwym zastosowaniem ww. uchwały, poprzez przyjęcie, że posadowienie budynku mieszkalnego na części działki spowoduje naruszenie walorów widokowych lub estetycznych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zdaniem Skarżącej Organ I instancji nie wziął pod uwagę istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. Skarżąca przekazała uzupełnienie zażalenia wraz z dokumentacją fotograficzną wskazując, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod zainwestowanie zostały wzniesione budynki mieszkalne, ogrodzenia betonowe, które zaburzyły walory krajobrazowe, co czyni jej zdaniem bezprzedmiotowym stwierdzenie organu, iż wzniesienie kolejnego budynku ma tak istotne znaczenie dla zmiany istniejących walorów widokowo estetycznych, tym bardziej, iż w odległości 800 m od działki, w stosunku do której toczy się postępowanie przebiega autostrada [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.). Zgodnie z § [...] ww. uchwały celem ustanowienia tego zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo- krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § [...] ww. uchwały. Planowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], w skład której wchodzą grunty orne, łąki trwałe oraz grunty po rowami oznaczone symbolami (RVI, ŁV, W). Z załącznika graficznego uzgadnianego projektu decyzji wynika, iż nieprzekraczalna i obowiązująca linia zabudowy zostały wyznaczone od strony dróg [...] i [...]. Wskazana nieruchomość jest niezabudowana, nieogrodzona, a teren nie jest uprawiany. Od zachodu przylega do ogrodzonej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Teren przeznaczony pod zainwestowanie położony jest w dolinie rzeki [...], która przez działkę. realizacja planowanej inwestycji prowadzić będzie do zagęszczenia zabudowy, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Istniejąca zabudowa jest rozproszona. Organ podkreślił, iż analizowany teren charakteryzuje się regularnym spadkiem terenu w stronę rzeki [...] i stanowi doskonałą ekspozycję widokową na ukształtowane tereny doliny rzecznej. Posadowienie budynku we wskazanym terenie przyczyni się do zniekształcenia zbocza i dna rzeki [...], będzie zatem znaczącą ingerencją w krajobraz, co stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z dokonanej analizy wynika zdaniem organu, że przyzwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z dopuszczeniem działań zabronionych zakazami ww. uchwały: • zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ [...]); • uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ [...]). Zmiana sposobu użytkowania ziemi należy do katalogu działań niedozwolonych na terenie przedmiotowego obszaru na podstawie § [...] ww. uchwały. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się M. G. zaskarżając w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącej postanowienie zostało wydana z rażącym naruszeniem: art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego co znalazło wyraz w ogólnikowym uzasadnieniu postanowienia i miało istotny wpływ na wynik sprawy. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby wprowadzonych uchwalą Rady Miasta [...], Zdaniem skarżącej organ dokonał także niewłaściwej interpretacji wyżej powołanych przepisów, która prowadzi do wyłączenia prawa własności w szczególności prawa zabudowy opisanej działki. Wobec powyższych naruszeń skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...]lutego 2019 r. znak sprawy [...]. zwrot kosztów procesu. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie Strony organy administracji nie wyjaśniły istoty sprawy a mianowicie nie wskazały w jaki sposób założenia ochronne przyjęte w uchwale Rady Miasta [...] zostaną zakłócone przez realizację planowanej zabudowy jednorodzinnej. Z akt sprawy nie wynika, aby na obszarze przeznaczonej do zabudowy działki znajdowały się jakiekolwiek źródła dające początek ciekowi wodnemu, a opis roślinności występującej na działce ogranicza się w świetle sporządzonego protokołu oględzin do stwierdzenia, że teren porasta typowa roślinność w postaci drzew i krzewów o niedługim okresie porastania typowa dla obszaru okolicy występującego także poza obszarem wskazanym jako chroniony. W zebranym materiale dowodowym nie wskazano żadnej rośliny, drzewa czy też innego elementu przyrodniczego występującego na tym obszarze a wymagającego ochrony w rozumieniu powołanej uchwały oraz ustawy o ochronie przyrody. Organ administracji nie wskazał również czy w jaki sposób ewentualna budowa może potencjalnie wpłynąć na stosunki wodne, które jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia ulec mogą zachwianiu. W ocenie skarżącej zakazu zmiany użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy, zatem obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Organy nie dokonały wnikliwej analizy i oceny czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone zakazy. Z obowiązku tego nie zwalnia ogólnikowa treść uchwały będąca w istocie powtórzeniem postanowień ustawy art. 45 o ochronie przyrody. Taka interpretacja postanowień uchwały Rady Miasta [...] narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności tj art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej organy administracji publicznej naruszyły także art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy. W ustalonym stanie faktyczne oznacza to w praktyce wyłączenie prawa do korzystania z prawa podmiotowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że istotną okolicznością w sprawie jest położenie obszaru inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Organ prawidłowo przyjął, że mając nakreślony obraz obszaru inwestycji i jego otoczenia należało zweryfikować zgodność projektu decyzji z obowiązującą na tym obszarze Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.). Zgodnie z § [...] ww. uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo- krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § [...] ww. uchwały, m.in.: • zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ [...]); • uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ [...]). Sąd podzielił stanowisko organu co do rozumienia pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi ", jako wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. W tej kwestii aktualny pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 3 marca 1998 r. sygn.akt. II SA/WR 895/97, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji. W przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania. Walorem krajobrazowym terenu objętego kontrolowanym postępowaniem jest m. in. roślinność szuwarowa, łąkowa i ziołoroślowa występująca na działce stanowiącej własność skarżącej, która wskutek inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ulegnie zniszczeniu. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie więc zmianie, gdyż w miejsce wyżej opisanej roślinności pojawi się zabudowa jednorodzinna. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż obecnie w skład działki nr ew. [...] wchodzą grunty orne, łąki trwałe oraz grunty pod rowami oznaczone symbolami (RVI, ŁV, W). Projekt decyzji nie wskazuje minimum powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej, a wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki określono od 0,07 do 0,13. W tej sytuacji ww. zapis dopuszcza przekształcenie do 13 % powierzchni działki, w taki sposób, że zostanie ona pozbawiona istniejącego na niej gruntu rodzimego z porastającą na nim roślinnością. To oznacza, że ponad 13 % powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, czyli istniejących na działce łąk, zadrzewień, w rzeczywisty sposób może ulec zmianie zagospodarowania, tj. może zostać definitywnie zamieniona w grunty, które będą stanowiły tereny utwardzone (np. miejsca postojowe, wybetonowane ścieżki), pozbawione jakiejkolwiek roślinności. Planowana zabudowa to dom jednorodzinny wraz z urządzeniami budowlanymi zatem znaczna powierzchnia działki nr ew. [...] posiadałby odmienną formę, funkcję i cechy niż dotychczasowy grunt rolny. W tej sytuacji należało podzielić ocenę organu, że wraz z realizacją inwestycji istniejący sposób zagospodarowania działki, jej charakter i specyfika uległby zmianie. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że realizacja zamierzonej inwestycji wiązać się będzie ze zmianą użytkowania ziemi, a tym samym z naruszeniem zakazu wynikającego z (§ [...]) omawianej uchwały. Należało także podzielić stanowisko organu, że wraz z wyżej opisaną zmianą sposobu użytkowania ziemi, zamierzone prace budowlane spowodowałoby uszkadzanie gleby, rozumiane jako wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa. Nie wymaga udowodnienia, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca integrację w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej. Skoro działania takie są zabronione przepisem §[...] ww. uchwały, to słusznie organ uznał, że nie można na obszarze jej obowiązywania prowadzić działań prowadzących do zniszczenia gleby (np. prac ziemnych związanych z posadowieniem obiektu budowlanego, gdyż doprowadzą one w tym miejscu do zniszczenia gleby). Projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w § [...] ww. uchwały, bowiem dotyczą one wyłącznie: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, należało stwierdzić, że podstawą ograniczeń m.in. prawa własności mogą być przepisy aktów prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody uchwałą rady gminy, która stanowi obowiązujący powszechnie akt prawa miejscowego, można wprowadzić na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy właściwe dla tego obszaru, lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji możliwa była – wobec brzmienia art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Reasumując : mając na uwadze, iż planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w [...] Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", a także nie jest możliwym zastosowanie od nich odstępstw przewidzianych w jej § [...], należało odmówić uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...]. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazującej, że sąsiednie działki zostały zabudowane, należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art.7, art. 77, art. 80 oraz art. 124 § 2 i 126 kpa. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Norma prawna będąca podstawą wydanych postanowień nie pozostawiła wątpliwości co do jej treści. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy, współdziałając z innymi organami administracji publicznej i oparł się na wystarczających materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Organy procedowały w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności i pewności prawa. W toku postępowania strona była informowana o jego przebiegu, co pozwoliło jej na czynny udział w nim. Uzasadnienie – zarówno w części faktycznej jak i prawnej – zawiera wszystkie wymagane elementy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.