IV SA/Wa 259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa U. "P." Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej z tytułu sprzedaży środka ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2015 r., poz. 547) w związku z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 621 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr ewidencyjny: [...] znak: [...] w sprawie określenia opłaty sankcyjnej za sprzedaż środka ochrony roślin [...] bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego wprowadzenie do obrotu, w wysokości 593 841,52 zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: Środek ochrony roślin [...]został dopuszczony do obrotu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwoleniem nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (na okres 10 lat). Jednak w związku z nieprzedłożeniem przez spółkę w wyznaczonym terminie wymaganej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie roślin dokumentacji tj. wyników dodatkowych substancji aktywnej wchodzącej w jego skład, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cofnął w/w zezwolenie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W decyzji tej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił termin, do którego środek ochrony roślin [...]należało wycofać z obrotu, tj. przed upływem terminu jego ważności, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem w tym zakresie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W dniu 23 września 2013 r. organ I instancji otrzymał Notę Sygnalizacyjną od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], z dnia [...] września 2013 r. informującą o wynikach kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej, w trakcie której ustalono, że ww. spółka dokonała sprzedaży środka ochrony roślin o nazwie [...]73 AL. Zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. środek ten nie powinien być sprzedawany po dniu 31 sierpnia 2010 r. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez spółkę (faktur VAT i paragonów sprzedaży) wynikało, że sprzedaż środka ochrony roślin [...]miała miejsce w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 10 sierpnia 2011 r., tj. po terminie do którego środek ten mógł znajdować się w obrocie. Mając na uwadze ustalenia poczynione przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej organ I instancji wszczął w dniu [...] listopada 2013 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia wobec ww. spółki opłaty sankcyjnej za sprzedaż środka ochrony roślin [...]bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego wprowadzenie do obrotu. O fakcie tym zawiadomił skarżącą. W toku prowadzonego postępowania, strona poinformowała, że postępowanie podatkowe, które zostało wskazane przez organ jako podstawa dla wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zostało ukończone prawomocnymi decyzjami podatkowymi. W związku z powzięciem informacji o niezakończeniu przez Urząd Skarbowy postępowania podatkowego prawomocnymi decyzjami podatkowymi, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa zawiesił postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do Urzędu Kontroli Skarbowej o informację czy wynik kontroli w zakresie prowadzonego postępowania podatkowego przez ten organ jest ostateczny, a legalność pozyskiwania danych w trakcie kontroli i przekazanych w Nocie Sygnalizacyjnej z dnia [...] września 2013 r. jest kwestionowana przez stronę. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej poinformował, że ilość sprzedanego środka ochrony roślin o nazwie [...]nie była kwestionowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. Po otrzymaniu informacji od Dyrektora Kontroli Skarbowej w [...] przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., że postępowanie kontrolne prowadzone przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] wobec spółki zostało zakończone, organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Decyzją znak sprawy: [...], nr ewidencyjny: [...] z [...] lipca 2015 r. organ I instancji określił spółce opłatę sankcyjnej za sprzedaż środka ochrony roślin [...]bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego wprowadzenie do obrotu, w wysokości 593 841,52 zł. Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. spółka złożyła od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W odwołaniu wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przy przyjęciu za podstawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin. Zdaniem strony, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz określająca termin do którego środek ochrony roślin [...]mógł znajdować się w obrocie tj. 31 sierpnia 2010 r., z uwagi na złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, straciła walor decyzji ostatecznej i nie mogła być wykonana. Strona wywodzi, że powyższa decyzja nr [...] nie uprawomocniła się, natomiast przyjęta podstawa faktyczna w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. umarzającej postępowanie odwoławcze powoduje, że to data wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., a więc dzień [...] lutego 2010 r., jest dniem od którego strona uprawniona była na podstawie obowiązującego wówczas art 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, wyprzedawać posiadane zapasy magazynowe dodatkowo przez okres 18 miesięcy tj. do dnia 10 sierpnia 2011 r. Reasumując w ocenie strony przyjęcie przez organ pierwszej instancji za podstawę określenia daty 31 sierpnia 2010 r. jako terminu granicznego uprawniającego do wprowadzania środka ochrony roślin [...]działa na szkodę strony. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wynikiem rozpatrzenia złożonego przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z cofnięciem zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...]73 AL, było wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] lutego 2010 r., umarzającej postępowanie odwoławcze. Decyzja ta nie została zaskarżona, jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w pierwszej instancji, umorzenie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra czy samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego skutkiem procesowym umorzenia postępowania odwoławczego i postępowania, w którym ma miejsce ponowne rozpatrzenie sprawy będzie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pismem z 28 grudnia 2015 r. spółka złożyła skargę na przedmiotową decyzję. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., podniosła, iż: - przedmiotowa decyzja organu I i II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa przy przyjęciu za podstawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. 2004, Nr 11, poz. 94 tekst jednolity z dnia 25 czerwca 2008 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 849 i tekst jednolity z dnia 12 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 621) - obowiązującego w dacie obrotu to jest przed dniem 27 kwietnia 2013 r. kiedy został on uchylony ustawą z dnia 8.03.2013 r. i na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o sygn. [...] w sytuacji, gdy strona zachowała terminy uprawniające ją do wprowadzenia do obrotu posiadanych środków, termin do wprowadzenia których do obrotu upłynął w dniu 10 sierpnia 2011 r. a to w związku z wygaśnięciem zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i treścią decyzji tego Ministra nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydaną w toku postępowania odwoławczego; w sytuacji uznania przez Organ I instancji i podzielenia tego poglądu przez Organ II instancji, że wskazanie w toku czynności kontrolnych przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi daty 31.08.2010 r. i przez to błędnego określenia tej daty jako wiążącej dla ustalenia terminu granicznego dla realizowania uprawnień strony do obrotu środkiem [...]nakazuje przyjęcie, że obrót tym środkiem po dniu 31 sierpnia 2010 r. stanowi naruszenie przywołanych jako podstawa przepisów, na których skarżoną decyzję oparto mimo, że prawidłowa interpretacja przepisów na uznanie zasadności takiego stanowiska nie zezwala. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] stwierdzającą, dokonanie sprzedaży środka ochrony roślin o nazwie handlowej [...]w ilości 2397 szt. w opakowaniach a 0,5 l, bez wymaganego zezwolenia na jego wprowadzenie do obrotu o wartości łącznej 296920,76 zł oraz orzekającą wysokość opłatę sankcyjną za sprzedaż w/w środka ochrony roślin na kwotę 593841,52 zł, która stanowi 200% wartości wprowadzonych do obrotu środków ochrony roślin i zobowiązująca skarżącą do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w oparciu o przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o środkach ochrony roślin. Z brzmienia przepisu art. 75 ust.1 pkt 2 ustawy o środkach ochrony roślin wynika, że kto sprzedaje środek ochrony roślin, bez wymaganego zezwolenia na jego wprowadzenie do obrotu lub pozwolenia na handel równoległy - wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby tego podmiotu opłatę sankcyjną w wysokości 200% kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin według ceny ich sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaży. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, zarówno sam fakt sprzedaży, jak również ilość i daty sprzedaży środka ochrony roślin [...]73 AL., wyszczególnione w przekazanej Nocie Sygnalizacyjnej z dnia [...] września 2013 r. Skarżąca spółka utrzymuje, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2015 r. oraz utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2015 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyjęcie za postawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, z którego wynika, że po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy. Zdaniem skarżącej, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z dnia [...] lutego 2000 r. na dopuszczenie środka ochrony roślin [...]z uwagi na złożony przez skarżącą, z zachowaniem terminów wynikających z art. 127 KPA, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, straciła walor decyzji ostatecznej i nie mogła być wykonana. W tej sytuacji skarżąca wywodzi, że to data wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] lutego 2000 r., a więc dzień [...] lutego 2010 r., jest dniem od którego strona uprawniona była na podstawie obowiązującego wówczas art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, wyprzedawać posiadane zapasy magazynowe dodatkowo przez okres 18 miesięcy tj. do dnia 10 sierpnia 2011 r. Zarzut ten, zdaniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Środek ochrony roślin [...]został dopuszczony do obrotu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwoleniem z dnia [...] lutego 2000 r. na okres 10 lat Jednak w związku z nieprzedłożeniem przez spółkę w wyznaczonym terminie wymaganej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie roślin dokumentacji tj. wyników dodatkowych badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących środka ochrony roślin [...]oraz substancji aktywnej wchodzącej w jego skład, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cofnął to zezwolenie decyzją z [...] sierpnia 2009 r. W decyzji tej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił termin, do którego środek ochrony roślin [...]należało wycofać z obrotu, tj. przed upływem terminu jego ważności, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem w tym zakresie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 KPA umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest to decyzja prawomocna i nie została wycofana z obrotu prawnego. W swojej skardze strona zarzuca organowi odwoławczemu, iż zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., oparł na przyjętym przez organ pierwszej instancji stanowisku, iż skutek prawny wywołuje decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., a nie decyzja późniejsza, wydana w toku postępowania odwoławczego tj. decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną (por. Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el., 2012). Oznacz to, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uzyskuje przymiot ostateczności – ponieważ taka sytuacja jest równoznaczna z przypadkiem, w którym odwołania nie wniesiono w ogóle albo nie zostało ono wniesione skutecznie, ponieważ było niedopuszczalne bądź zostało wniesione z uchybieniem terminu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zarzut wniesienia odwołania w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, które następnie zostało umorzone. Konsekwencją umorzenia postępowania odwoławczego jest ostateczność decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 KPA). Zauważyć należy, że umorzenie postępowania w sprawie nie może być utożsamiane z umorzeniem postępowania odwoławczego. W tym drugim przypadku konsekwencją umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, która uzyskuje walor ostateczności. Nie budzi wątpliwości sądu, że decyzja umarzająca postępowanie ma jedynie charakter procesowy i nie rozstrzyga o stosunku materialnoprawnym. Nie można zatem mówić, że "zastępuje" ona lub "ruguje" z obrotu prawnego decyzję pierwszoinstancyjną. Przy takim rozumieniu art. 138 § 1 pkt 3 KPA zachodziłaby bowiem sytuacja, w której nie było by w ogóle w obrocie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż w jego miejsce wchodziłoby orzeczenie wyłącznie procesowe, nierozstrzygające sprawy ad meriti.(por. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., I OSK 56/12) W świetle powyższego, uznać należy, że wiążące jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., która cofa zezwolenie na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...]oraz określa termin do którego środek ten należało wycofać z obrotu, to jest do dnia 31 sierpnia 2010 r. Zatem trafnie uznały organy, że dokonana przez spółkę sprzedaż środka ochrony roślin [...]w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 10 sierpnia 2011 r., a więc po upływie terminu wskazanego w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. została dokonana bez wymaganego zezwolenia na wprowadzenie do obrotu. Konsekwencja takiego działania skarżącego było orzeczenie o opłacie sankcyjnej, którą ustalono w prawidłowej wysokości. Na marginesie należy zauważyć, że art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin stanowiący, że po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku samoistnej utraty ważności przez udzielone zezwolenie. Samoistna utrata ważności zezwolenia następować będzie niewątpliwie po upływie okresu na jaki je wydano, nie zaś w przypadku jego cofnięcia , a więc w stanie faktycznym sprawy niniejszej. W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jak również nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 kpa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności, które pozwalały na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji ----------------------- 1