IV SA/Wa 2590/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego I. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt IV SA/Wa 2590/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia (...) października 2007 roku, znak (...) Główny Inspektor Sanitarny biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt I w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( tj. DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. oraz art. 12 ust.2 pkt 2 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( DZ.U z 2006 roku, nr 122, poz. 851 ze zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia (...) stycznia 2007 roku I.., na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) stycznia 2007 roku- znak : (...), dotyczącego uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na utylizacji kineskopów, demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz rozdrabnianiu i prasowaniu odpadów przy ulicy (...) w W.. Organ ustalił, że pismem z dnia (...) września 2007 roku Urząd Miasta W. - Biuro Ochrony Środowiska, w związku z wnioskiem z dnia (..) sierpnia 2006 roku inwestora A. spółka z o.o. w W., wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na utylizacji kineskopów, demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz rozdrabnianiu i prasowaniu odpadów przy ulicy (...) w W. na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska( tj. DZ.U z 2006 roku, nr 129, poz. 902 z póź. zmianami). Po dokonaniu analizy dokumentacji, w tym kopii wniosku inwestora oraz " Raportu oddziaływania na środowisko dla Zakładu P. zlokalizowanego w W. przy ulicy (...), opracowanego przez mgr inż. R. P. w czerwcu 2006 roku, uzupełnionego w listopadzie 2006 roku i grudniu 2006 roku" organ I Instancji wydał postanowienie z dnia (...) stycznia 2007 roku, znak (...), uzgadniające po względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na utylizacji kineskopów, demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz rozdrabnianiu i prasowaniu odpadów przy ulicy (...) w W.. Na przedmiotowe postanowienie pismem z dnia (...) stycznia 2007 roku zażalenie wniósł I.., w którym wnosił o jego zmianę i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia. Organ odwoławczy zważył co następuje: Organ I Instancji uzgadniając środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia wziął pod uwagę przesłany " Raport oddziaływania na środowisko dla Zakładu P.. zlokalizowanego w W. przy ulicy (...) opracowany przez mgr inż. R. P. w czerwcu 2006 roku, uzupełniony w listopadzie 2006 roku oraz grudniu 2006 roku. Nadto pismem z dnia (...) lipca 2007 roku w związku z postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 roku Ministra Środowiska inwestor przesłał uzupełniony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opracowany w lipcu 2007 roku przez mgr inż. R. P.. Zdaniem organu odwoławczego z analizy wszystkich akt ważnym podkreślenia jest fakt, że obecnie przedstawiony raport po wielokrotnych korektach przeanalizował wszelkie aspekty ochrony środowiska. Wszystkie dane do obliczeń i ich wyliczenia oraz emisje zamieszczone zostały w załącznikach raportu z graficznym rozmieszczeniem poszczególnych izolinii stężeń maksymalnych zanieczyszczeń. Należy również zdaniem organu podkreślić fakt, że przedmiotowa działalność nie jest związana z unieszkodliwianiem niebezpiecznych odpadów, a tylko odzyskiem, demontażem, ewentualnie procesem rozdrabniania szkła i prasowania tworzyw sztucznych i makulatury. Nadto przedmiotowy raport zawiera pełną charakterystykę powstających odpadów z podaniem jaka ilość rocznie odpadów będzie wytworzona. W ocenie organu odwoławczego opracowana technologia odzysku zużytych kineskopów, demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko, a tym samym na sąsiadujące zakłady usługowe i produkcyjne. Emisja substancji gazowych i pyłowych do powietrza mieści się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny i nie przekracza norm dopuszczalnych. Odnosząc się do zarzutu, iż utylizacja kineskopów należy do przedsięwzięć o dużym ryzyku dla środowiska i raport poprzedzający dokonanie uzgodnienia winien odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 maja 2003 roku w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku( DZ.U nr 104, poz. 970 ze zmianami) uznał go za niesłuszny, ponieważ po przeanalizowaniu akt w tej sprawie wynika, że zakład w wyniku przedmiotowej działalności nie będzie zaliczał się do przedsięwzięć o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nadto organ zauważył, że odpady niebezpieczne magazynowane będą w przystosowanych do tego pojemnikach pod zadaszeniem i transportowane w pierwszej kolejności do firm zajmujących się ich recyklingiem, a odpady których nie można poddać recyklingowi będą transportowane do firm zajmujących się ich unieszkodliwianiem. Organ odwoławczy również podniósł, że nie można zgodzić z zarzutem skarżącego, że raport nie spełnia wymagań określonych przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ raport został dodatkowo uzupełniony w lipcu 2007 roku i zostały wyeliminowane wszystkie dotychczas występujące błędy. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2007 roku wniósł I.. Zdaniem skarżącego postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia: * art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyrażającym się w braku poczynienia prawidłowych ustaleń, co do zakresu oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji w zakresie emisji pyłów; * art. 52 ust.1 pkt 4-8, ust. 1 c -3 i art. 144 ust.2 Prawa o ochronie środowiska wyrażającym się w wydaniu postanowienia na podstawie niekompletnego Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, bez określenia zakresu wpływu na sąsiednią nieruchomość należącą do skarżącego. Z tego względu skarżący wnosił: - zmianę zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i udzielenie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na utylizacji kineskopów, demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz rozdrabnianiu i prasowaniu odpadów przy ulicy (...) w W., bądź : - uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, po uprzednim zleceniu sporządzenia kompletnego raportu oddziaływania na środowisko, spełniającego wymagania określone przepisami prawa o ochronie środowiska. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że przedłożony Raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzupełniany trzykrotnie, opracowany na zlecenie inwestora, nie określa wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego, bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością na której ma zostać wybudowany budynek Zakładu P. W raporcie widnieje tylko ogólnikowe stwierdzenie, że linia technologiczna( nie nazwana, bez podania nazwy producenta, bez podania parametrów technicznych) nie będzie w ogóle powodować emisji pyłów do atmosfery. Zdaniem skarżącego takie stwierdzenie uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę, skoro nie wiadomo też czy parametry techniczne tych urządzeń odpowiadają zapewnieniom słownym autora raportu. Skarżący wskazał, że inwestor, który prowadzi już działalność w zakresie przetwórstwa i składowania odpadów narusza warunki nań nałożone przez organy administracji publicznej. Skarżący podtrzymywał również zarzut, że przedmiotowe przedsięwzięcie utylizacji kineskopów należy do przedsięwzięć o dużym ryzyku dla środowiska i raport poprzedzający dokonane uzgodnienia winien odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 maja 2003 roku w sprawie wymagań jakim powinien odpowiadać raport o bezpieczeństwie zakładu o dużym ryzyku, a nie warunkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącego skoro w przedmiotowym zakładzie, który ma powstać w wyniku realizacji przedsięwzięcia mają być składowane i magazynowane odpady niebezpieczne, to powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 3 kwietnia 2002 roku, określające rodzaj i ilość substancji niebezpiecznych należy uznać, że powinien być on zaliczony do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Równie istotnym brakiem raportu jego zdaniem jest nieokreślenie sposobu postępowania na wypadek poważnej awarii, likwidacji zakładu i brak ustaleń w zakresie konieczności użycia instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania, porównania możliwych do użycia instalacji i wskazania przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga I. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi w zakresie naruszeń przepisów postępowania, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego, ponieważ dopiero na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego. [ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2003 roku, I SA/Łd 764/03]. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do naruszenia przez organ zasad swobodnej oceny dowodów, wyrażającym się w braku poczynienia prawidłowych ustaleń co do zakresu oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji w zakresie emisji pyłów oraz dokonanie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko na podstawie niekompletnego raportu. Należy zauważyć, że przepis art.80 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są: a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; c) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Nadto dokonana ocena winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.124 § 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 126 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do decyzji administracyjnych- między innymi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja(postanowienie) została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ ha wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanego postanowienia. Nadto należy zauważyć iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Strona skarżąca już w odwołaniu podnosiła iż doszło do naruszenia przez organ I Instancji konkretnie wskazanych przepisów prawa - art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 52 ust. 1 pkt 4-8 ust.1c-3 i art. 144 ust.2 ustawy 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy w sposób nader lakoniczny odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art.52 ustawy Prawo ochrony środowiska podnosząc, że nie można się zgodzić z zarzutami naruszenia tego przepisu, ponieważ raport został uzupełniony w lipcu 2007 roku i spełnia wymogi stawiane przez wyżej cytowany przepis. Organ stając wobec sformułowanego zarzutu naruszenia art. 52 ust 1 pkt 4-8 ustawy Prawo ochrony środowiska winien przywołać i dokonać oceny treści raportu w kontekście stawianych zarzutów. Samo postawienie konkluzji, iż raport został sporządzony zgodnie z wymogami prawa naraża organ na skuteczne postawienie zarzutu, iż taka ocena ma charakter dowolny i nie jest zasadniczo znana pełna argumentacja organu w tym zakresie. Ta sama sytuacja występuje co do podnoszonego zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja winna być zaliczona do przedsięwzięć o dużym ryzyku dla środowiska i w związku z tym winien być sporządzony raport w sprawie bezpieczeństwa zakładu o dużym ryzyku, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 maja 2003 roku. Ten zarzut organ uznał za niezasadny stwierdzając, że analiza materiału dowodowego pozwala uznać, że zakład ten nie będzie zaliczał się do przedsięwzięć o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Taka argumentacja bez żadnej analizy przepisów prawnych, wyjaśnienia kiedy mamy do czynienia z zakładem o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej i dlaczego przedmiotowa inwestycja do tej kategorii zakładów nie może zostać zaliczona, nie spełnia wymagań stawianych uzasadnieniu przez art.107 § 3 k.p.a. Taka ocena dowodów przekracza granice swobodnej oceny dowodów. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów art. 144 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisu art. 3 ust 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Środowiska, organ w żaden sposób do stawianych zarzutów się nie odniósł, pozostawiając je bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera prawidłowego uzasadnienia nie ma możliwości dokonać kontroli legalności, ponieważ nie zna pełnych motywów, którymi kierował się organ wydając to postanowienie. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien odnieść się do wszystkich stawianych przez skarżącą zarzutów, powinien dokonać oceny charakteru inwestycji, która ma powstać, również w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 roku w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej( DZ.U nr 58, poz. 535 ze zmianami). Sporządzone uzasadnienie winno spełniać wymogi stawiane przez art.107 § 3 k.p.a. Z tego też względu Sąd biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a orzekł jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia. Biorąc za podstawę art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zmianami) orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.