IV SA/Wa 2590/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił Fundacji [...] z siedzibą w O. udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przeznaczeniem zebranych środków na profilaktykę i leczenie bezdomnych zwierząt, zakup karmy i akcesoriów zwierzęcych. Rozpatrując wniosek Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że wymogi prawne wynikające z ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 z późn. zm.) oraz rozporządzenia w sprawie przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami w jednakowym stopniu dotyczą wszystkich podmiotów, które ubiegają się o udzielenie pozwolenia, prowadzą zbiórkę publiczną oraz zobowiązane są do rozliczenia jej wyników. Organ powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., II SA 3657/03 oraz z dnia 23 września 2005 r. IV SA/Wa 671/05, wydane na tle przepisów o zbiórkach publicznych - w sprawie dotyczącej pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej interes społeczny polega na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi, iż jego środki przekazane na wskazany cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. W postępowaniu w sprawach dotyczących organizacji zbiórki publicznej, jednym z głównych elementów branych pod uwagę przy wydaniu decyzji jest zatem ocena wiarygodności organizatora akcji zbiórkowej w kontekście przestrzegania prawa, w tym ocena sposobu organizacji, przeprowadzenia zbiórek i rozliczenia dochodu uzyskanego w wyniku przeprowadzonej w przeszłości zbiórki publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych, w zakresie kompetencji wynikających z ustawy o zbiórkach publicznych i przestrzegając zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, które wydają decyzje w sprawach zbiórek publicznych, stoi na straży przepisów prawa. Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki powinien dokonać jego analizy pod względem formalnym, ale również zbadać rękojmię prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej. W tym aspekcie niezwykle istotne są ustalenia dotyczące prowadzonych przez wnioskodawcę zbiórek publicznych. Minister Spraw Wewnętrznych podkreślił, iż organ administracji postrzega zadanie udzielania pozwoleń na zbiórki publiczne przez pryzmat postępowania organizacji pozarządowych. Zdaniem organu wpływ na ocenę Fundacji w aspekcie rękojmi prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej niewątpliwie miały nieprawidłowości stwierdzone w sposobie przeprowadzenia i sprawozdania ze zbiórki publicznej, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że w wyniku dokonanej analizy dokumentów nadesłanych w związku z badaniem sprawozdania ze zbiórki publicznej, o której mowa powyżej stwierdzono, iż rejestr zbiórkowy nie odpowiada wymogom określonym w § 10 rozporządzenia w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, ponieważ nie zawiera informacji o tym, komu i jakie puszki kwestarskie oraz przedmioty zostały wydane, brak podpisów tych osób, brak danych o kwotach zebranych do każdej z puszek. Ponadto dokumentacja nadesłana w toku korespondencji w sprawie nie dowiodła faktu prowadzenia jej na bieżąco. Nadesłane dokumenty nie zostały sporządzone w sposób, który pozwalałby na ich jednoznaczną ocenę, ale w sposób wymagający wnikliwej analizy, tym samym obarczony ryzykiem niejednoznacznej oceny działań Fundacji oraz wymagający dodatkowych wyjaśnień. Przy czym organ podkreślił, iż stwierdzone różnice w wyliczeniach organu i Fundacji w odniesieniu do wysokości zgromadzonych i wydatkowanych środków w ramach zbiórki publicznej nie stanowią tu istoty stwierdzonych nieprawidłowości. Niezasadny jest więc – zdaniem organu – argument Fundacji, iż korespondencja w sprawie rozliczenia zbiórki publicznej nie została zamknięta w dniu wydania skarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Ponadto organ wskazał, że w odniesieniu do kwestii prowadzenia przez Fundację równocześnie dwóch zbiórek publicznych na tożsamy cel, na podstawie pozwoleń różnych organów administracji, gdzie teren prowadzenia zbiórki i formy były podobne, przedmiotem wątpliwości organu nie była kwestia zgodności z prawem takiego działania, ale brak zapewnienia przez Fundację jednoznacznej identyfikacji i rozróżnienia w odbiorze społecznym obu akcji. Wykazane w toku korespondencji pomyłki w zakresie kwalifikacji zebranych środków i ich wpłata przez pomyłkę na konto przypisane niewłaściwej zbiórce publicznej oraz wątpliwości co do sposobu postępowania w takiej sytuacji podważają wiarygodność działań Fundacji i czynią powyższe wątpliwości w pełni uzasadnionymi. Podsumowując Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, iż ustalenia poczynione w toku wyjaśnień dotyczących sprawozdania ze zbiórki publicznej nie dają podstaw do uznania, iż Fundacja należycie realizuje zadania wynikające z przepisów ustawy o zbiórkach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Organ odwoławczy wskazał również, że Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jest urzędowym publikatorem służącym powszechnemu udostępnianiu informacji publicznej. Podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej publikują w nim informacje publiczne wskazane w ustawie, jak również mogą publikować inne, wybrane przez siebie informacje publiczne. Informacją publiczną jest w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, iż prowadzenie zbiórek publicznych jest działalnością reglamentowaną, wymagającą uzyskania przez uprawniony podmiot stosownego pozwolenia organu administracji. Rozstrzygnięcie organu, w tym także w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbiórki publicznej dotyczy zagadnienia ze sfery życia publicznego, stanowiąc nadrzędny cel jego publikacji. W świetle bowiem przepisów ustawy o zbiórkach publicznych interes publiczny polega na ochronie woli ofiarodawców, którzy w ten sposób mogą pozyskać informacje istotne dla podjęcia decyzji o wsparciu określonego celu zbiórki publicznej. Wskazać należy ponadto, iż w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej opisany jest stan faktyczny sprawy, zgodnie z wymogami prawa. Treść decyzji o odmowie pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej jest jawna z chwilą wydania. Z uwagi na powyższe zarzut skarżącego, iż publikacja nieostatecznej decyzji jest krzywdząca dla Fundacji nie znajduje uzasadnienia. W sprawie dotyczącej pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej interes publiczny polega między innymi na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi takiej zbiórki, iż jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. Nieprawidłowości w rozliczeniach dokonywanych przez organizację podważają jej wiarygodność w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora zbiórki zaufania czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stąd nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, argumentem za wydaniem pozwolenia nie może być wyłącznie dopełnienie wymogów formalnych, związanych ze złożeniem kompletnego wniosku w sprawie. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie fundacja [...] z siedzibą w O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i 77 kpa poprzez załatwienie sprawy przez organ w sposób nie zmierzający wszechstronnego jej wyjaśnienia, w szczególności przyjęcie, za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia dokonane w toku postępowania, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było zakończone merytorycznie, a nadto poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącej Fundacji w kwestiach, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji; - art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej poprzez jedno stronną i wybiórczą ocenę wyjaśnień Fundacji; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Fundacja nie daje rękojmi prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej, podczas gdy w toku postępowania oraz w samej decyzji i jej uzasadnieniu nie zostały wskazane przez organ takie działania Fundacji, które mogłyby zostać ocenione jako naruszające § 10 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 199, poz. 1947 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Fundacji szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1933 r., o zbiórkach publicznych, zgodnie z którym pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno – społeczne i społeczno – opiekuńcze. Pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, która jak wynika z konstrukcji wyżej wskazanego przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną – zezwalającą na przeprowadzenie danej zbiórki, albo decyzję negatywną odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko z uwagi na cele, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn.akt VII SA/Wa 50/12) . W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zbiórka objęta wnioskiem miała być przeprowadzona na terenie całego kraju i stawiała sobie cele, które nie były przeciwne prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego były godne poparcia, gdyż mieściły się w grupie celów społeczno – opiekuńczych i zdrowotnych. Sąd bada czy decyzja podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę w powyższym aspekcie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. W szczególności Minister Spraw Wewnętrznych dokonał prawidłowej oceny obu istotnych interesów w niniejszej sprawie, interesu Fundacji i interesu społecznego zasadnie dając w aspekcie dokonanych ustaleń, pierwszeństwo interesowi społecznemu. W szczególności organ wskazał na przeprowadzenie w przeszłości przez Fundację zbiórek, które nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Rejestr zbiórkowy nie odpowiadał wymogom określonym w § 10 rozporządzenia w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, ponieważ nie zawierał informacji o tym, komu i jakie puszki kwestarskie oraz przedmioty zostały wydane, brak podpisów tych osób, brak danych o kwotach zebranych do każdej z puszek. Ponadto dokumentacja nadesłana w toku korespondencji w sprawie nie dowiodła faktu prowadzenia jej na bieżąco. Ponadto organ wskazał na prowadzenie przez Fundację równocześnie dwóch zbiórek publicznych na tożsamy cel, na podstawie pozwoleń różnych organów administracji, gdzie teren prowadzenia zbiórki i formy były podobne, przedmiotem wątpliwości organu nie była kwestia zgodności z prawem takiego działania, ale brak zapewnienia przez Fundację jednoznacznej identyfikacji i rozróżnienia w odbiorze społecznym obu akcji. Podkreślić należy, że organ stosując uznanie administracyjne bierze pod uwagę m.in. art. 7 kpa i zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, gdy przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Na tle ustawy o zbiórkach publicznych interes społeczny polega na m.in. na wiarygodności podmiotu przeprowadzającego zbiórkę publiczną, na którą państwo wydaje stosowne zezwolenie. Stąd, w ocenie Sądu, nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego przyjęcie przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej, które to kryterium zostało przez organ wszechstronnie rozważone i ocenione. Okoliczności dotyczące wiarygodności wnioskodawcy stanowią element przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, a więc są także dyrektywami wyboru dla organu podejmującego rozstrzygnięcie uznaniowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn.akt II OSK 2613/12). Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i z jej treści wynika, że nie nosi cech dowolności. Stąd niezasadne są wskazane w skardze zarzuty, co do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.