IV SA/Wa 2591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 129 (sto dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia (...) sierpnia 2007 r. dotyczącą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym (...), o powierzchni (...) m 2, położonej we wsi S. gm. N. w związku z uchwaleniem "Zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. - część II" uchwałą Rady Gminy N. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz, (...)) oraz w związku ze sprzedażą opisanej powyżej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli J. P., Z. P. oraz E. B. W punkcie 2 decyzji Wójta Gminy N. z dnia (...) sierpnia 2007 r. postanowiono, iż wysokość opłaty wynosi 10 % wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem "Zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. - część II" uchwałą Rady Gminy N. Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. (...). Nr (...), poz. (...)), co stanowi kwotę (...) zł, natomiast w punkcie 3 zobowiązano do uiszczenia jednorazowej opłaty J. P., Z. P. i E. B. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż możliwe jest pobranie jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, jednak tego rodzaju czynność uwarunkowana jest spełnieniem przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.). Organ wskazał, iż jedną z przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu jest zbycie nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmiany, a w niniejszej sprawie uchwałą Rady Gminy N. z dnia (...) kwietnia 2004 r. zostały dokonane zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla terenu, na którym znajduje się opisana działka. Organ ustalił także, że aktem notarialnym z dnia (...) czerwca 2006 r., Rep. A nr (...) przedmiotowa działka (...) została sprzedana. Kolegium wskazało także, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...)) działka nr (...) stanowiła teren upraw rolnych, a ponadto część działki przeznaczona była pod poszerzenie drogi o symbolu w planie (...) do szerokości w liniach rozgraniczających 16-20 m. Organ podał ponadto, że od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 9 lipca 2004 r. przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w ewidencji gruntów działka określona była jako użytek rolny. Następnie, uchwałą z dnia (...) kwietnia 2004 r, nr (...) Rady Gminy N. zostały zatwierdzone "Zmiany w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy N. - część II". W wymienionym planie przedmiotowa działka stanowi teren zabudowy wiejskiej mieszanej o symbolu w planie ROM - gdzie można zlokalizować między innymi budynki mieszkalne jednorodzinne, obiekty służące nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz budynki nieuciążliwych usług -a ponadto część działki przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej o symbolu w planie KDP. Organ wskazał, że wymieniona wyżej działka położona jest w granicach Strefy Ochrony Urbanistycznej W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ ocenił, że nowy plan zmienił przeznaczenie obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka na korzystniejsze z tego względu, że przed zmianą planu działka stanowiła użytek rolny, natomiast obecnie obowiązujący plan umożliwia wykorzystanie tej działki na cele nierolnicze i w związku z tym istnieje możliwość lokalizowania m.in. budynków mieszkalnych jednorodzinnych, obiektów służących nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz budynków usług nieuciążliwych. Organ ocenił, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nastąpiło zbycie nieruchomości, a w wyniku uchwalenia nowego planu wzrosła wartość nieruchomości. Z koiei wartość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ ustalił, powołując się na kryteria wymienione w art. 37 ust. 1 oraz ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w oparciu o § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w niniejszej sprawie podstawą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Operat został wykonany w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia opłaty, wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość rynkowa nieruchomości przed zmianą planu wynosiła (...) zł, natomiast po zmianie planu (...) zł, a podane wartości zostały ustalone na dzień zbycia nieruchomości tj. na dzień 30 czerwca 2006 r. Organ podał również, iż wysokość opłaty wynika z § 138 uchwały Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. Rady Gminy N. Kolegium wskazało także, że organ I instancji nie odmówił wydania operatu szacunkowego, a jedynie wystąpił o sprecyzowanie wniosku i ewentualnie wniesienie opłaty skarbowej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. J. P. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem oraz zasadami postępowania, a w szczególności przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym przyczyn, dla których organ uznał jedne dowody, a innym odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niemal zupełnie nie odniosło się do zarzutów postawionych decyzji organu I instancji, tj. ustaleniu zbyt wysokiej opłaty, bowiem - zdaniem skarżącej - sama zmiana przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie spowodowała wzrostu ceny nieruchomości, jaka została określona w decyzji, a ponadto nie umożliwiono stronie postępowania zapoznania się z pełną treścią operatu szacunkowego. Skarżąca podała, że wprawdzie w Urzędzie Gminy N. pokazano jej przedmiotowy operat szacunkowy, jednak, gdy poprosiła o wydanie tego dokumentu lub jego kserokopii -odmówiono jej, twierdząc że to niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego tego rodzaju opłata zwana jest "rentą planistyczną". Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 11 wspomnianej ustawy przewiduje, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Szczegółowe zasady dokonywania oceny nieruchomości określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei przepis § 50 przewiduje w ust. 2, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Należy więc stwierdzić, że do ustalenia tej opłaty konieczne jest określenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 933/06, niepublikowane oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, niepublikowane). Przenosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie poza sporem była okoliczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt zbycia przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości. Uchwałą z dnia (...) kwietnia 2004 r. nr (...) Rady Gminy N. dokonano zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. Zmiany te objęły również działkę o nr ew. (...), o pow. (...) m2, położoną we wsi S., gm. N. W poprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) października 1994 r. działka nr (...) stanowiła teren upraw rolnych, a część działki przeznaczona była pod poszerzenie drogi o symbolu w planie (...), do szerokości w liniach rozgraniczających 16-20 m. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 9 lipca 2004 r. opisana działka nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji gruntów figurowała jako użytek rolny. W następstwie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., dokonanych wspomnianą uchwałą Rady Gminy N. z dnia (...) kwietnia 2004 r. przedmiotowa działka stanowi teren zabudowy wiejskiej mieszanej, o symbolu w planie ROM, na którym to obszarze można lokalizować budynki mieszkalne jednorodzinne, obiekty służące nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz budynki nieuciążliwych usług. Ponadto część działki przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej o symbolu w planie KDP oraz przedmiotowa działka położona jest w granicach Strefy Ochrony Urbanistycznej W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Działka ta została zbyta w dniu 30 czerwca 2006 r. przez E. B. oraz J. P. (działającą w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz swego syna Z. P.) na rzecz K. i D. K. Wskazane okoliczności nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez strony. Kwestią będącą przedmiotem kontrowersji jest natomiast wysokość renty planistycznej. Została ona ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – W. K. Należy zauważyć, iż w sporządzonym operacie określając wartości nieruchomości odniesiono się do całej powierzchni przedmiotowej działki, tj. (...) m2. Tymczasem część działki nr ew. (...) , zarówno przed zmianą jej charakteru dokonaną uchwałą z dnia (...) kwietnia 2004 r., jak i po wskazanej zmianie - przeznaczona była pod poszerzenie drogi. Obecnie część działki przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej o symbolu w planie KDP. W operacie szacunkowym powyższa okoliczność nie została uwzględniona. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie niedopuszczalna jest sytuacja, gdy tego rodzaju okoliczność, niewątpliwie istotna dla ogólnej wartości nieruchomości nie zostaje wzięta pod uwagę. Należy zauważyć, że przeznaczenie pewnej część nieruchomości nie uległo zmianie w nowym planie w porównaniu z poprzednio obowiązującym planem i od tej części nieruchomości brak podstaw do pobrania opłaty planistycznej. Powyższe okoliczności sprawiają, ze doszło do naruszenia w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego - tj. art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego . Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza również, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 30 § 4 k.p.a. przewiduje, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Należy zauważyć, iż organ nieprawidłowo jako stronę postępowania traktował Z. P. i zobowiązał go do uiszczenia renty planistycznej. Jak ustalono w toku postępowania sądowego, Z. P. zmarł (...) lutego 2007 r. (dowód: odpis skrócony aktu zgonu z Urzędu Stanu Cywilnego w J., k. 58), zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji na organie spoczywa obowiązek ustalenia, kto w chwili wydawania decyzji był, zobowiązany do uiszczenia renty planistycznej. Niedopuszczalne jest wymierzenie opłaty w stosunku do osoby, która nie żyła w chwili wydania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał zatem ustalić dokładną wartość nieruchomości, z uwzględnieniem okoliczności, że część działki przeznaczona jest pod drogę powiatową. Organ musi również ustalić strony postępowania, które obciąża obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej należy stwierdzić, iż nie zasługuje na uwzględnienie argument, że uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego. Jedynym dokumentem, dotyczącym wskazanej okoliczności jest pismo skarżącej z dnia 4 września 2007 r, zatem po wydaniu decyzji organu I instancji, która nastąpiła w dniu 24 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 18 września 2007 r. organ wezwał skarżącą do doprecyzowania wniosku poprzez wykazanie ważnego interesu strony uzasadniającego udostępnienie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, określenie jakie dokumenty mają być uwierzytelnione - czy wszystkie czy też niektóre oraz wniesienie opłaty skarbowej. Należy zauważyć, że pierwszy wymóg był niezasadny - oczywiste jest bowiem, że skarżąca jako strona postępowania, osoba, w stosunku do której wydano decyzję nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma ważny interes strony, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Pozostałe wymogi określone przez organ w piśmie z dnia 18 września 2007 r. zostały jednak sprecyzowane prawidłowo. Sąd, opierając się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, nie znajduje zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które prawidłowo wskazało, że organ I instancji nie odmówił wydania operatu szacunkowego, a jedynie wystąpił o sprecyzowanie wniosku i ewentualnie wniesienie opłaty skarbowej. W tym zakresie zarzut skarżącej nie został zatem uwzględniony. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz b. W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. 3 na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 ustawy P.p.s.a.