IV SA/Wa 2591/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2012r. Fundacja [...] z/s w P. zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 31 § 2 k. p. a. odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwych nasadzeń na włączonych do [...] Parku Narodowego gruntach porolnych w okolicach pomiędzy zachodnim krańcem Jeziora [...], a wsią G. oraz dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wskazanej przez Fundację. Podał, że z analizy akt sprawy zarejestrowanej pod numerem wskazanym we wniosku Fundacji z dnia [...].02.2012r. wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. P. poinformował organ o niewłaściwych nasadzeniach na włączonych do [...] Parku Narodowego gruntach porolnych w okolicach pomiędzy zachodnim krańcem Jeziora [...], a wsią G. P. wystąpił także z zapytaniem, czy zalesienia te są zgodne z naturalną roślinnością potencjalną oraz czy skład gatunkowy nasadzeń wynikał z obowiązującego wówczas planu urządzania lasu dla tych wydzieleń. Ponadto K. wniósł o ustalenie, czy nasadzenia bukowe we wsi G., przy drodze gruntowej w kierunku T., zostały dokonane przed [...] kwietnia 2007r. W przypadku wykonania tych nasadzeń po wskazanej powyżej dacie wniósł o potraktowanie ich jako szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpowiadając na wystąpienie P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] wskazał, że nasadzenia bukowe we wsi G. zostały wykonane przed [...] kwietnia 2007r, a skład gatunkowy zalesień nie wynikał z obowiązującego wówczas planu ochrony [...] Parku Narodowego, ponieważ plan nie przewidywał zalesień gruntów przejętych po Państwowym Gospodarstwie Rolnym w T. Natomiast składy gatunkowe zastosowane w przedmiotowych zalesieniach wynikały z obowiązujących wówczas Zasad Hodowli Lasu. Wskazał również, że dla przedmiotowych oddziałów nie było wówczas ustaleń roślinności potencjalnej. W świetle powyższych ustaleń Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. doszedł do przekonania, że pismo Fundacji z dnia [...] lutego 2012r, należy uznać za wniosek o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie Fundacji do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 k. p. a. Rozpoznając w tym trybie przedmiotowy wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. uznał, że żądanie Fundacji wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wprowadzenia w nasadzeniach obcych geograficznie i środowiskowo gatunków buka i modrzewia na terenie [...] Parku Narodowego, będącego również obszarem Natura 2000 [...] jest uzasadnione celami Fundacji, jak również spełniona jest przesłanka interesu społecznego. Jednakże zagadnienia dotyczące nasadzeń prowadzonych na terenie parku narodowego pokrywającego się z obszarem Natura 2000 rozstrzygane są na etapie sporządzania planu zadań ochronnych parku lub planu ochrony obszaru Natura 2000, co oznacza, że nie należą do spraw indywidualnych, rozstrzyganych na drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 1 k. p. a. przepisy tego kodeksu normują postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że sprawy nasadzeń, o których mowa we wniosku Fundacji z dnia [...] lutego 2012r. nie należą do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych i postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania i dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Fundacji na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. : - uchylił zaskarżone postanowienie w części w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwych nasadzeń na włączonych do [...] Parku Narodowego gruntach porolnych oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie; - w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji stwierdził, iż z dokumentacji sprawy o sygnaturze [...] wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w tej sprawie w rozumieniu ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż organ pierwszej instancji niesłusznie utrzymuje, że nie prowadzi postępowania w sprawie niewłaściwego składu gatunkowego nasadzeń w [...] Parku Narodowym, Generalny Dyrektor wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] nakazał wstrzymanie działań polegających na dokonywaniu nasadzeń buków pospolitego na terenie [...] Parku Narodowego na wydzieleniach, na których zinwentaryzowano występowanie siedlisk grądu środkowoeuropejskiego do czasu zatwierdzenia planu ochrony parku. Postępowanie, które zostało zakończone w/w decyzją było prowadzone w związku z wnioskiem P. z dnia [...] lutego 2007r. P.nie skorzystał z prawa odwołania od wymienionej decyzji, a tym samym postępowanie w tej sprawie zostało zakończone w 2009 roku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania organu pierwszej instancji rozstrzygnął niezgodnie z wnioskiem Fundacji, która w piśmie z dnia [...] lutego 2012r. wnosiła jedynie o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie niewłaściwych nasadzeń leśnych na terenie [...] Parku Narodowego. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wykroczył poza żądanie wniosku. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...], zarzucając; - naruszenie art. 105 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania pomimo, że nie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie, - naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do postępowania na prawach strony, pomimo, że jest to uzasadnione celami statutowymi Fundacji, - naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozróżnienie pomiędzy załatwianiem sprawy niewłaściwych nasadzeń w [...] Parku Narodowym w całości, a w części, a tym samym uchylanie się organów ochrony środowiska od dalszego prowadzenia postępowania, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, - naruszenie prawa materialnego dotyczącego ochrony przyrody oraz ustawy o lasach poprzez stosowanie tej ustawy do lasów będących w użytkowaniu w parku narodowym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt IV SAB/Wa 46/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie niewłaściwego składu gatunkowego nasadzeń drzew na terenie należącym do [...] Parku Narodowego. Minister Środowiska przekazał sprawę Wojewodzie [...], uznając go za organ właściwy do jej prowadzenia. Zdaniem skarżącej Regionalny Ochrony Środowiska w P. wykonał w/w wyrok w części, wydając zakaz dokonywania nasadzeń buka pospolitego na terenie [...] Parku Narodowego w wydzieleniach, w których zinwentaryzowano występowanie siedlisk grądu. Zatem RDOŚ w P. nadal prowadzi postępowanie w zakresie nie załatwionym swoim postanowieniem, to znaczy w zakresie nasadzeń dokonanych innymi niewłaściwymi gatunkami niż buk, a także bukiem na siedliskach, dla których ten gatunek drzewa nie jest właściwy. Niesłusznie są więc stwierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jakoby Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. nie prowadził postępowania w zakresie niewłaściwego składu gatunkowego nasadzeń drzew w [...] Parku Narodowym. W ocenie skarżącej organ niesłusznie umorzył postępowanie. Zgodnie z art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub części. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zaistniała, ponieważ istnieje przedmiot postępowania, niewłaściwe nasadzenia w parku narodowym, a także istnieją: prawomocny wyrok WSA oraz postanowienie ostateczne Ministra Środowiska w tej sprawie , które nie zostały w całości wykonane. Wskazując na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o; - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że P. wystosował dwa pisma w sprawie nasadzeń na terenie obszaru Natura 2000 [...], którego część stanowi jednocześnie [...] Park Narodowy. Pierwsze pismo z dnia [...] lutego 2007r. dotyczyło niewłaściwego składu gatunkowego nasadzeń drzew w miejscach, na których zinwentaryzowano występowanie siedlisk grądu środkowoeuropejskiego. Drugie pismo z dnia [...] kwietnia 2009r. dotyczyło niewłaściwych nasadzeń na włączonych do [...] Parku Narodowego gruntach porolnych. Pismo z dnia [...] lutego 2007r. zostało postanowieniem Wojewody [...] z dnia 12 marca 2007r. przekazane według właściwości Ministrowi Środowiska. Na przedmiotowe postanowienie P. wniósł zażalenie. Następnie, z uwagi na nierozpatrzenie sprawy w terminie, P. wniósł skargę na bezczynność organu drugiej instancji. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku (sygn. akt: SAB/Wa 46/08), postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Minister Środowiska rozpatrzył zażalenie na postanowienie przekazujące, uchylając je i wskazując Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został przez Ministra Środowiska wykonany w całości. Po wejściu w życie ustawy z dnia października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), organem właściwym do załatwienia sprawy został Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., który decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak [...], nakazał wstrzymanie działań polegających na dokonywaniu nasadzeń buka pospolitego w spornych miejscach oraz uwzględnienie w projekcie planu ochrony działań mających na celu przebudowę drzewostanów zgodnie z roślinnością potencjalną obszaru Natura 2000 [...] Decyzja ta, stała się ostateczna w marcu 2009 roku. W ocenie organu drugiej instancji zarzuty Fundacji dotyczące wykonania w części w/w wyroku są całkowicie bezpodstawne, bowiem wyrok ten dotyczył bezczynności Ministra Środowiska w rozpatrzeniu zażalenia przekazującego wniosek P. do właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] marca 2012r. w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwych nasadzeń na włączonych do Wielkopolskiego Parku Narodowego gruntach porolnych i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie w części orzekającej o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu. Powodem takiej treści rozstrzygnięcia było wniesienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które dacie złożenia wniosku przez skarżącą Fundację nie toczyło się przed organem pierwszej instancji, jak również drugiej instancji. W świetle powyższego po pierwsze należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu był wyłącznie przytoczony aspekt rozstrzygnięć organów. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2012r. Fundacja wniosła o dopuszczenie w postępowaniu dotyczącym niewłaściwych nasadzeń drzew w [...] Parku Narodowym, wskazując jednocześnie na znak prowadzonej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. [...]. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi, znajduje się decyzja z dnia [...] lutego 2009r. wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. nakazująca wstrzymanie działań polegających na dokonywaniu nasadzeń buka pospolitego na terenie [...] Parku Narodowego. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek P.- Zarządu Okręgu [...] z dnia [...]lutego 2007r. dotyczącego niewłaściwego składu gatunkowego nasadzeń drzew na terenie [...] Parku Narodowego. Jednocześnie w uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że nie nakazuje się wstrzymania nasadzeń modrzewia, ponieważ nie są one na terenie Parku aktualnie prowadzone. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Wobec tak przedstawiających się okoliczności sprawy, działanie organu drugiej instancji było zasadne. Niemniej zamiast utrzymywać w mocy rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy winien uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 140 i art. 105 w zw. z art. 126 k.p.a.). Wspomniane naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. jednak należało zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, [...]. Uprawnienie z tego przepisu istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Sam zwrot tam zawarty, jak i w § 2 tego przepisu, świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją). Bowiem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Tak jak nie można mówić o pojęciu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., abstrakcyjnie - bez powiązania z konkretną sprawą, wynikającą z przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005r. OSK 1076/04). Wyraźnie więc z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że z uprawnienia żądania dopuszczenia do udziału w sprawie można skorzystać wyłącznie wtedy, gdy postępowanie jest w toku (przed pierwszą instancją, tj. od momentu wszczęcia postępowania, np. wniesienia podania do wydania decyzji lub drugą instancją, tj. od momentu wszczęcia postępowania odwoławczego, które powoduje wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot w określonym terminie do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie mogła wystąpić w okresie od [...] lutego 2027r. do [...] lutego 2009r., tj. od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w pierwszej instancji. Tymczasem skarżąca z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu wystąpiła pismem z dnia [...] lutego 2012r. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że czynności tej dokonała w trakcie postępowania, albowiem postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało zakończone, a i nie toczyło się postępowanie odwoławcze. Decyzja z dnia [...] lutego 2009r. stała się ostateczna. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż błędnie przyjęła skarżąca Fundacja, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadal prowadzi postępowanie w sprawie znak [...], gdyż nie wykonał w całości wyroku tut. Sądu z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt IV SAB/Wa 46/08. Wskazać należy, że w wyroku tym Sąd zobowiązał Ministra Środowiska do rozpatrzenia zażalenia P.-Okręg [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r. o przekazaniu Ministrowi Środowiska, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku K. z dnia [...] lutego 2007r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie niewłaściwych nasadzeń drzew na terenie [...] Parku Narodowego. W konsekwencji rozpatrzenia wymienionego zażalenia, jak i późniejszej zmiany stanu prawnego w zakresie organów właściwych do rozpoznania wniosku K., postępowanie to zakończyło się wydaniem wymienionej powyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2009r. Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w części odmawiającej wszczęcia postępowania dotyczącego niewłaściwych nasadzeń na włączonych do [...] Parku Narodowego w gruntach porolnych stanowiło przekroczenie żądania wnioskodawcy. Z treści wymienionego wniosku strony skarżącej jednoznacznie wynika, iż żądała ona dopuszczenia jej do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Uznając za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie, Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.