IV SA/Wa 2593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. ze skargi H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2006 roku; II. uchyla postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2006 roku (znak:[...]). IV SA/Wa 2593/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 149 § 1 i 150 § 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1982r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 1,3628 ha położonej w T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa na mocy przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Na wniosek strony Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] września 2000r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. odmówił jej uchylenia. Wskutek odwołania wniesionego przez stronę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2004r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2005r. uchylił rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z tego powodu, że organ naczelny badał sprawę w trybie nieważności, zamiast wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe winno dotyczyć nie decyzji Prezydenta Miasta T., lecz decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1982r. Z tego powodu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. wydane poprzednio w postępowaniu wznowieniowym decyzje, jak również postanowienie o wznowieniu. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda Śląski wydał w dniu [...] lutego 2006r. decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, którą odmówił uchylenia decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1982r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 1,3628 ha położonej w T., należącej pierwotnie do A. S., H. P., M. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania o wznowienie. Rozważając zaś, po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. sprawę, Wojewoda stwierdził, że przejęcie nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, za odszkodowaniem wyliczonym według obowiązujących cen dla sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Z protokołów przeprowadzonych lustracji przedmiotowego gospodarstwa, co miało miejsce w dniach [...] kwietnia 1976r., [...] września 1978r, [...] maja 1979r. i [...] marca 1982r., wynika, że zostało ono zaliczone do kategorii gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji. Lustracja została dokonana w obecności współwłaścicieli, lecz mimo pisemnych wezwań do jego zagospodarowania, grunt od 1976r. do 1982r. leżał odłogiem. W ocenie organu H. P. nie wykazała, że należąca do niej część gospodarstwa była należycie zagospodarowana. Wskutek odwołania wniesionego przez H. P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego . Organ podniósł, że podstawą wznowienia postępowania była przesłanka podana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ wznawia postępowanie zakończone ostateczną decyzją, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Brak udziału strony w postępowaniu należy rozumieć jako brak udziału w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stronami postępowania o przejęcie nieruchomości byli spadkobiercy po F. i A. S. – A. S., H. P., M. K. W ocenie organu w niniejszej sprawie czynnościami, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia były decyzje o przejęciu tj. decyzja Wojewody K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1982r. oraz decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. Obydwie decyzje zostały doręczone stronom postępowania, zarówno H. P., jak również pozostałym współwłaścicielkom. Ponadto osoby te miały możliwość uczestniczenia w mniej istotnych czynnościach, takich jak lustracje gospodarstwa, decyzja Prezydenta Miasta T. o wszczęciu postępowania o wykup, jak również obwieszczenie Prezydenta Miasta T. informujące o miejscu i terminie przeprowadzenia licytacji nieruchomości. Nadto w postępowaniu administracyjnym organ nie musi żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest najbliższy członek rodziny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wszystkie współwłaścicielki były rodzeństwem, jak również posiadały ten sam adres zamieszkania. W konsekwencji w mniej ważnych czynnościach uczestniczyła jedna z sióstr, we własnym imieniu, a także jako pełnomocnik pozostałych. Z tych powodów zdaniem Ministra trafnie Wojewoda Śląski odmówił uchylenia decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1982r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 1,3628 ha położonej w T. , bowiem strony uczestniczyły osobiście w najistotniejszych czynnościach organów, w sprawach mniej istotnych poprzez pozostałe współwłaścicielki. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła H. P., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra, jak również Wojewody Śląskiego i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że była pozbawiona czynnego udziału w sprawie. Nadto błędne było przyjęcie przez organy, że pewne czynności w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa były mniej istotne i przy nich mogła być zastępowana przez swoją siostrę. Podała, że szereg czynności dokonywanych przez ówczesne władze następowało bez jej udziału, nie mogła okazać faktur za zabiegi agrotechniczne dokonywane na przejętej nieruchomości, jak również była skłócona ze swoją siostrą i nie można przyjąć, że mogła jej udzielić pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zawarte w niej zarzuty nie miały znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd jednak miał obowiązek zbadać zaskarżoną decyzję niezależnie od twierdzeń skargi i realizując tenże obowiązek dopatrzył się pewnych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Kognicja Sądu administracyjnego została określona przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) i polega ona na kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie orzekał już sąd administracyjny. W wyroku z dnia 23 lutego 2005r. (sygn. akt IV S.A./Wa 776/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie nakazał, aby organy miały na uwadze, że toczy się postępowanie wznowieniowe, zatem niedopuszczalne było analizowanie przesłanek do stwierdzenia nieważności, po wtóre decyzją ostateczną, która kończyła postępowanie zwykłe była decyzja Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1982r. Wobec tego ewentualnie możliwe było wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, nie zaś decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1982r. orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. Mając na uwadze powyższy pogląd i wskazania co do dalszego toku postępowania, którymi to stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany, należało zbadać czy organy rozważały możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1982r., kierując się przesłankami wskazanymi w normie art. 145 § 1 kpa. W ocenie Sądu organy wykonały wskazówkę zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże wadliwie. Dotyczy to w szczególności decyzji Wojewody Śląskiego, a nade wszystko wątpliwość Sądu wywołała prawidłowość samego wznowienia postępowania. Na wstępie jednakże koniecznym jest ocena decyzji wydanych po wznowieniu. Otóż jedynie decyzję Ministra można ocenić jako spełniającą wymogi przepisu art. 151 § 1 pkt 1) kpa. W omawianym postępowaniu nadzwyczajnym w pierwszej kolejności badana jest zasadnicza okoliczność determinująca dalszy tok postępowania, a mianowicie czy wystąpiła w rzeczywistości podstawa wznowieniowa wskazana w postanowieniu o wznowieniu, a dalej czy ta podstawa wynika z żądania strony, o ile postępowanie toczy się z takiego wniosku. Nie wywołuje żadnych wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że w wyniku żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: 1) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) - w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia, względnie gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 4, Warszawa 1997, s. 224.), 2) o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), 3) uchylająca decyzję dotychczasową, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Wobec powyższego organ w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadania, przed przejściem do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, czy występuje podstawa wznowieniowa wskazana przez stronę i jednocześnie wymieniona w art. 145 § 1 kpa. Przesłanka ta winna znaleźć się w treści postanowienia o wznowieniu postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 kpa. W niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006r. Wojewoda Śląski wznowił postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ wznawia postępowanie zakończone ostateczną decyzją, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Wobec powyższego rolą organu administracji było przeanalizowanie czy w istocie H. P. nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu o przejęcie nieruchomości rolnej. Wystąpienie bowiem tej okoliczności warunkuje dalszą możliwość zbadania merytorycznej prawidłowości decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. Tymczasem Wojewoda Śląski nie zbadał czy zaistniała okoliczność warunkująca możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy o przejęcie nieruchomości, a zatem czy H. P. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1982r. Przedmiotem badania była od samego początku prawidłowość decyzji o przejęciu gospodarstwa, bez uprzedniego ustalenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Wadliwość powyższa została usunięta w rozstrzygnięciu organu II instancji, kiedy to Minister po przeanalizowaniu postępowania zwykłego doszedł do wniosku, iż podstawa wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wystąpiła. Uszło jednakże organowi odwoławczemu, że samo wznowienie postępowania, a zatem postanowienie z dnia [...] stycznia 2006r o wznowieniu może być wadliwe. H. P. wystąpiła pismem z dnia 28 czerwca 2000r. o wznowienie postępowania. Jednocześnie w żądaniu wznowienia nie podała podstawy wznowieniowej, a zatem nie podała jaka jej zdaniem przesłanka uzasadnia konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Należy zauważyć, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Z pisma natomiast H. P., które zostało zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania nie wynika żadna podstawa wznowienia. Organ zatem zupełnie dowolnie przyjął w postanowieniu o wznowieniu przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie był również uprawniony do wszczęcia na tej podstawie postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Norma art. 147 kpa wyraźnie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Jeśli zatem w postanowieniu o wznowieniu zastosowano powoływany art. 145 § 1 pkt 4 kpa, po pierwsze konieczny był wniosek strony oparty na tej przesłance, po drugie zachowanie przez stronę ustawowego terminu. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., jednym z wymogów jest złożenie podania o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Rolą organu zatem było zbadanie tych dwóch warunków. Co do kwestii bowiem legitymacji H. P. do wystąpienia z żądaniem wznowienia , nie było to sporne. Skoro nie poczyniono takich ustaleń, które determinować mogą dalszy tok postępowania wznowieniowego, należało uchylić zarówno wydane w sprawie decyzje, jak nade wszystko postanowienie o wznowieniu postępowania. Sąd administracyjny jednakże mógł ograniczyć się jedynie do czynności kasacyjnych, a zatem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Nie jest uprawniony natomiast, jak żądała skarżąca w skardze, wydania orzeczenia merytorycznego. Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzające je orzeczenia, naruszyły przepisy prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.