IV SA/Wa 2599/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN") z [...] sierpnia 2019 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie poprzedzające z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji administracyjnej Prezesa IPN w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych [(Dz. U. z 2018 r., poz. 690 z późn. zm.) – zwanej dalej: "ustawą z 2015 r."]. Stan sprawy przedstawia się następująco: 7 września 2017 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] wpłynął wniosek skarżącego z 6 września 2017 r. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes IPN decyzję z [...] stycznia 2018 r. odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z 2015 r. Skarżący wniósł do Prezesa IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Prezes IPN decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2018 r. 22 maja 2019 r. skarżący wniósł do Prezesa IPN wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 2015 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Prezes IPN odmówił wszczęcia zawnioskowanego przez skarżącego postępowania uznając, że przedmiotowy wniosek za tożsamy z wnioskiem z 7 września 2017 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że stanowisko Prezesa IPN jest dla niego krzywdzące i zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa. Wskazał, że do obecnego wniosku dołączył dwa wyroki potwierdzające, że nie pełnił służby ani nie był współpracownikiem, czyli wyroki te potwierdzają brak jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa komunistycznego. Według skarżącego to nowa okoliczność w sprawie, która powinna skutkować ponownym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie jako, że są to nowe nieznane wcześniej okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jego sprawy w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 2015 r. Odmowa wszczęcia postępowania celem ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty z uwzględnieniem nowych okoliczności – zdaniem skarżącego – narusza obowiązujące prawo. W zaistniałej sytuacji skarżący wniósł o uwzględnienie wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes IPN postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu aktu organ podał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art 61 K. p. a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. W sprawie została wydana prawomocna decyzja z [...] lutego 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] stycznia 2018r. rozstrzygająca ostatecznie sprawę co do istoty. Zatem skarżący nie może domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, albowiem wszczęcie postępowania w takim stanie rzeczy naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. J. K. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie ww. aktu z: 1) naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu czy w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, a nadto art. 61a § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie; 2) naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to art. 4 ustawy z 2015 r. przez jego niezastosowanie. W motywach skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie narusza art 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazujący organowi administracji wznowić postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyroki Sądu Okręgowego w [...] i Sądu Apelacyjnego w [...], które skarżący załączył do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego stanowią dla sprawy nową istotną okoliczność, którą organ administracji winien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Do wyroków tych organ w ogóle się nie odniósł i nie ustosunkował w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei nie wznawiając postępowania administracyjnego w sprawie organ administracji w sposób ewidentny naruszył art 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. Błędnie zastosował art. 61a § 1 K.p.a., albowiem przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy w sprawie wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. W tych okolicznościach należało wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzja, czego nie uczynił organ administracji i wydać ponowną decyzję administracyjną rozstrzygającą merytorycznie sprawę skarżącego. Prezes IPN – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienia Prezesa IPN z [...] sierpnia 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Postanowienie o odmowie wszczęcia zawnioskowanego przez skarżącego postępowania zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., albowiem organ uznał, że wniosek skarżącego z 21 maja 2019 r. jest tożsamy z wnioskiem z 7 września 2017 r. - rozpatrzonym ostateczną decyzją z [...] lutego 2018 r. W związku z tym – zdaniem organu – wystąpiła powaga rzeczy osądzonej i niedopuszczalne było ponowne rozstrzyganie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. I tutaj należy przyznać rację organowi, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej względem tożsamego podmiotu i rozstrzygającej o tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tak wydanej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Niemniej stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu względem wniosku skarżącego z 21 maja 2019 r. zostało podjęte z naruszeniem prawa. Prezes IPN w odpowiedzi na skargę podkreślił, że "z wniosku skarżącego (złożonego na formularzu IPN) z dnia 21 maja 2019 r. wynikało jednoznacznie, że ww. wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji". Tymczasem "obowiązek podjęcia zabiegów mających na celu ustalenie rzeczywistej intencji autora podania aktualizuje się po stronie organu dopiero gdy treść podania budzi wątpliwości". Rację należy przyznać organowi, że skarżący złożył wniosek z 21 maja 2019 r. na urzędowym formularzu "wniosku o wydanie decyzji [...] w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4" ustawy z 2015 r. i na tym etapie sprawy wniosek mógł nie budzić wątpliwości organu co do intencji skarżącego, ale wątpliwość ta winna już zrodzić się po zapoznaniu organu z treścią wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżący wyraźnie powołał się na zaistnienie – w jego ocenie – nowych okoliczności faktycznych nieznanych wcześniej w sprawie związanych z treścią wynikającą z wyroków załączonych do wniosku z 21 maja 2019r. i stwierdził, że powyższe winno skutkować ponownym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 2015 r. Stanowisko to jeszcze wyraźniej skarżący zaakcentował w skardze. Wskazał bowiem na błędne zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., w przypadku gdy w sprawie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję – kwitując stwierdzeniem, że w tej sytuacji "należało wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją" z [...] lutego 2018 r. W tak przedstawiającym się stanie sprawy, Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do błędnego zastosowania przez Prezesa IPN art. 61a § 1 K.p.a., tym samym jego naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie akcentował, że jego intencją jest wznowienie postępowania i powoływał się na nowe, istotne, nieznane dotychczas organowi okoliczności faktyczne, czyli przesłanki odpowiadające podstawie wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy zgodnie z wolą skarżącego. Sam organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że "uprawnienie do określenia żądania, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Organ nie może wyręczać strony i zdecydować za nią w jakiej sprawie toczyć się będzie postępowanie zainicjowane jej wnioskiem". W świetle powyższego, Prezes IPN ponownie rozpoznając sprawę, potraktuje wniosek skarżącego z 21 maja 2019 r. jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 2018 r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i rozpozna go stosownie do regulacji umieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - w Rozdziale 12 zatytułowanym "Wznowienie postępowania" (art. 145 – art. 152). Wobec wykazanej niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (wpisu od skargi) postanowił - w punkcie 2 - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 P.p.s.a.