IV SA/Wa 260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...)października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Rada Gminy W. ustaliła przebieg drogi gminnej w U. oznaczonej nr [...] w sposób określony kolorystycznie w załączniku graficznym od skrzyżowania z drogą gminną nr [...] do trasy nr [...] relacji [...]. Skargę na powołaną uchwałę złożył Wojewoda M. w piśmie z dnia 4 stycznia 2008 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), polegające na braku uprzedniego zaliczenia nowowybudowanego odcinka drogi gminnej do kategorii dróg gminnych i braku w tej sprawie opinii Zarządu Powiatu M., wskutek czego nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, dotychczasowy odcinek drogi gminnej, który znalazł się poza nowoustalonym jej przebiegiem, nie został wyłączony z użytkowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym. Ma charakter intencyjny, tzn. że droga o nowym przebiegu będzie jedyną dopiero po uruchomieniu nowego szlaku na istniejącej drodze gminnej (zrobienie na nim asfaltu), a dotychczasowy odcinek w zaznaczonym na mapie przebiegu, zostanie wyłączony z użytkowania. Może to być za rok lub dwa i dopiero wtedy zostanie podjęta uchwała o wyłączeniu drogi z użytkowania po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu M. Zaskarżona uchwała nie jest oparta na przepisie art. 7 ust. 2, lecz na art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ zgadza się z wymaganiem opinii Zarządu Powiatu gdy następuje zaliczenie do kategorii dróg gminnych, z tym że tu Rada Gminy działa w obrębie już istniejących dróg, nie ma potrzeby jakichkolwiek zaliczeń do kategorii dróg, gdyż zostały one zaliczone w 1988 r., co wyjaśniono w piśmie z dnia 29 listopada 2007 r. skierowanym do Wojewody M. Zaskarżona uchwała pozwala Wójtowi na ustalonych drogach gminnych czynić przygotowania do jej przebiegu w przyszłości. W zamyśle skarżącego jest zaliczenie do kategorii dróg gminnych, a tego nie było, tylko było ustalenie przebiegu w danej kategorii drogi gminnej. Zaskarżona uchwała adresowana jest dp Wójta, aby podejmował działania mające na celu uruchomienie nowego szlaku drogi gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała wydana została m.in. na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Według powołanego art. 7 ust. 3, ustalenie przebiegu istniejących dróg Sygn. akt IV SA/Wa 260/08 gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Z powyższego wynika, iż rada gminy może ustalić przebieg jedynie istniejących dróg gminnych. Istniejącą zaś drogą gminą jest, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, tylko taka droga publiczna, która została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych, zasadniczo następuje uchwałą rady gminy wydaną po uprzednim uzyskaniu w tym względzie opinii zarządu powiatu. Kategoria drogi gminnej może być jednak nadana również z mocy samego prawa w sposób wynikający z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Dotyczy to nowowybudowanych odcinków drogi, leżących w ciągu dotychczasowej drogi gminnej. Kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie, czy odcinek drogi ujęty w załączniku do uchwały, w granicach nowoustalonego przebiegu drogi gminnej o numerze ewidencyjnym [...], został uprzednio zaliczony do kategorii drogi gminnej poprzez wydanie stosownej uchwały, bądź też uzyskał tę kategorię z mocy prawa, jako nowowybudowany odcinek leżący w ciągu drogi gminnej o nr ew. [...] w dotychczasowym jej przebiegu. Z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika Rady Gminy W. w piśmie z dnia 29 lutego 2008 r. wynika, iż Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1989 r. Nr [...] nadana została kategoria drogi gminnej w części istniejącej drogi o nr ew. [...]. Odcinek drogi w części od skrzyżowania z drogą nr ew. [...] do skrzyżowania z drogami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] stanowi drogę gminną nr [...]. W pozostałej, projektowanej części, odcinek tej drogi leży w ciągu komunikacyjnym drogi gminnej nr ew. [...]. Oznacza to, iż powołaną uchwałą z dnia [...] czerwca 1989 r. nadano w owym czasie kategorię drogi gminnej odcinkowi drogi nr ew. [...] o przebiegu określonym sprzed zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2007 r. Uchwała z dnia [...] czerwca 1989 r. nie dotyczyła zatem odcinka drogi w części projektowanego na nowo jej przebiegu zaskarżoną uchwałą. Z odpowiedzi na skargę, zawartej w załączniku do Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wynika, że w granicach odcinka nowoustalonego przebiegu drogi gminnej nrew.[...], rozpoczynającego się od skrzyżowania z działką nr ew. [...] i przebiegającego w granicach działki nr ew. [...] do działki nr ew. [...], przy której następuje zwrot tego przebiegu do drogi krajowej [...], przedmiotowy szlak drogowy dopiero ma zostać uruchomiony (zrobiony na nim asfalt). Podkreślono, że: "ma to być za rok lub za dwa". Jednocześnie wskazano, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie intencyjny, służący umocowaniu Wójta Gminy, aby mógł czynić przygotowania do przebiegu drogi w przyszłości. Również w piśmie z dnia 29 listopada 2007 r., skierowanym do Wojewody M., Wójt Sygn. akt IV SA/Wa 260/08 Gminy W. wskazał m.in., że: "sporna droga będzie funkcjonować do momentu uruchomienia nowego szlaku (...). Konkretne więc wejście w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy nastąpi po wypełnieniu w/w warunku". Oznacza to, iż droga na odcinku o nowoustalonym przebiegu, innym niż dotychczas, ma być uruchomiona dopiero w przyszłości, m.in. po uprzednim położeniu na niej asfaltu. W granicach więc tego odcinka, droga ta nie jest drogą nowowybudowaną w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skutkiem czego nie uzyskała w tych granicach kategorii drogi gminnej z mocy samego prawa na podstawie wskazanego przepisu. Pozostaje odcinkiem bez kategorii drogi gminnej, przez co Rada Gminy nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skoro uchwała taka może dotyczyć jedynie dróg o ustalonej już uprzednio kategorii drogi gminnej. Za nowowybudowany odcinek drogi w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych należy bowiem uznać jedynie taki, który spełnia wymagania techniczno-funkcjonalne określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Do tych bowiem w istocie przepisów ustawodawca odesłał w art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które w kontekście definicji pojęcia budowy drogi, zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, określają warunki techniczne konieczne do spełnienia w procesie budowlanym drogi publicznej (w tym drogi mającej być drogą o ustawowo określonej kategorii gminnej), aby uznać ją za drogę wybudowaną. Wprawdzie Wojewoda M. stwierdził w swojej skardze, iż z załączonej do zaskarżonej uchwały odbitki mapy ewidencyjnej obrębu [...] Gm. W. wynika, że została wybudowana nowa droga do istniejącej drogi gminnej poprzez ustalenie nowego jej przebiegu, to jednak stwierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami z zakresu przepisów prawa budowlanego, które mogłyby świadczyć o zakończonym procesie budowlanym drogi na tym odcinku. Z samego bowiem rysunku powołanej mapy nie wynikają informacje istotne z punktu widzenia prawa budowlanego do ustalenia, czy przedmiotowy odcinek drogi jest nowowybudowanym odcinkiem drogi. Jeżeli więc do akt sprawy przesłanych Sądowi, nie dołączono innych dokumentów, poza tymi, które się w nich znajdują, to mając na uwadze art. 133 §3 w zw. z art. 54 §2 i art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), i uwzględniając w szczególności wypowiedzi sformułowane w imieniu Rady Gminy W. co do intencyjnego jedynie charakteru zaskarżonej uchwały i podjęcia działań dla uruchomienia szlaku drogowego w nowym przebiegu dopiero w przyszłości, Sąd uznał za niewątpliwą okoliczność, iż odcinek drogi w części projektowanego na nowo jej Sygn. akt IV SA/Wa 260/08 przebiegu nie jest nowowybudowany, a dopiero mają być podjęte stosowne działania w tym kierunku. Błędnie natomiast zarzuca się w skardze naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, skoro przepis ten nie był podstawą do jej wydania, co słusznie zostało podniesione w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym podkreślić, iż kategoria drogi gminnej może być nadana nie tylko w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak wskazano w skardze, ale również kategoria taka powstaje z mocy samego prawa w ramach art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt K 46/04, dotyczącym wprawdzie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym użyto jednak analogicznego sformułowania "zostaje (...) zaliczony do kategorii drogi", jak w art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W rozpatrywanej sprawie, przesłanki z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie zostały jednak spełnione, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, i w tym tkwi wadliwość zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.