IV SA/Wa 260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania H. i H. O. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywodził m.in., że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust.1 w/w ustawy. Przepis ten uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Organ odwoławczy uznał, że analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzona w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wyznaczonym obszarem analizy została przeprowadzona prawidłowo. Analiza ta w sposób bardzo szczegółowy określa wszystkie dane, o których mowa we wskazanym rozporządzeniu w odniesieniu do poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego w odwołaniu wniesionym przez A. Sp. z o.o. nie wskazano jaki sposób planowana rozbudowa w sposób rażący wpłynie na kształtowanie ładu przestrzennego, środowisko przyrodnicze oraz zdrowie mieszkańców budynku przy ul. [...]. To właśnie budynek skarżącej spółki znacznie przewyższa okoliczną zabudowę. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy organ wskazał, że wskaźnik ten jest dokładnie taki jak wskaźnik dla nieruchomości usytuowanej przy ul. [...]. Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi. Odnosząc się do odwołania złożonego przez H. i H. O. organ odwoławczy wskazał, że nie wykazali oni interesu prawnego warunkującego uznanie ich za stronę w niniejszym postępowaniu. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy organ odwoławczy kierował się zasadą, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie m.in. utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009r ustalającej warunki zabudowy. Skarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i brak odniesienia do zarzutów odwołania, - naruszenie art. 7, 75, 77, 84, 85 i 136 kpa przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wizji lokalnej i zasięgnięcia opinii biegłego, - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3, 4, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także tegoż przepisu ustawowego w zw. z § 39 rozporządzenia .Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniają skargę strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności zarzutu, że w decyzji za nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono zachowanie elewacji frontowej zespołu budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...], podczas gdy w analizie wyznacznikiem tej linii od strony południowej jest wykusz w budynku [...], a nie elewacja frontowa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskaźnika zabudowy, organ nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie rzeczywistej powierzchni ekologicznie czynnej. Tego aspektu zatem organ odwoławczy nie oceniał, podczas gdy nie wyznaczono współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji. Projektowana zabudowa skleja się wewnątrz kwartału z sąsiednim budynkiem tworząc bezładną bryłę. Linia zabudowy od strony południowej wyznaczona zgodnie z wnioskiem wychodzi poza lico budynków, podczas gdy powinna być wyznaczona w płaszczyźnie z pozostałymi segmentami. Odmienne określenie linii zabudowy w decyzji jest niezgodne z ustawą oraz § 4 w/w rozporządzenia. Kompozycja nowej części nie kontynuuje rytmu i podziałów pozostałych segmentów (kontynuowany jest tylko dach). Błędnie w decyzji przyjęto elewację frontową jako tę od strony ul. [...]. Budynek nie posiada tam elewacji. Średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi ok. 8,45 m. Dopuszczalne jest określenie elewacji o 20% szerszej czyli 10,14 m. W decyzji szerokość ta nie została określona. Organ błędnie przyjął wysokość budynku przy ul. [...], gdyż jej określenie na 6 m jest niewiarygodne. Strona skarżąca złożyła opinię w zakresie oceny poprawności analizy funkcji i cech zabudowy oraz decyzji o warunkach zabudowy sporządzoną przez architekta na zlecenie strony celem przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu umożliwiającego skonfrontowanie prawidłowości dokonanych ustaleń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społ- gosp., środowiskowe, kulturowe. Stosownie do treści § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 rozporządzenia wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 -5. Wyniki tej analizy, zawierające również część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie są sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Przeprowadzona przez organy w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnia wymogi określone tak w ustawie, jak też w w/w rozporządzeniu i w sposób szczegółowy określa dane w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Przedmiotowa analiza stanowiła wystarczający środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez konieczności przeprowadzania wizji lokalnej i dowodu z opinii biegłego. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że niezgodnie z ustawą oraz § 4 rozporządzenia określono w decyzji linię zabudowy, co więcej że decyzja i stanowiąca załącznik do niej analiza zawierają różnice, gdyż od strony południowej wyznacznikiem tej linii jest wykusz budynku ul. [...], a nie elewacja frontowa. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy wyznacza odległość jaka musi być zachowana pomiędzy pasem drogowym drogi publicznej, a planowaną inwestycją. Słuszne jest stanowisko organu, że planowany do rozbudowy budynek stanowiąc skrajny zachodni segment w zespole budynków w zabudowie szeregowej jest najdalej odsunięty od pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...], a zatem jego rozbudowa pozostaje bez wpływu na ukształtowanie linii zabudowy pierzei ul. [...]. Wyznaczenie linii zabudowy pozwala wytyczyć potencjalny teren inwestycji, w stosunku do pasa drogowego drogi publicznej. Ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony północnej, wschodniej i południowej nastąpiło zgodnie z zasadą przedłużenia linii wyznaczonych przez istniejącą zabudowę. Zdaniem Sądu przepis § 4 rozporządzenia, zważywszy na określone w nim sposoby wyznaczania linii zabudowy i cel jej ustalania nie wyklucza możliwości ustalenia tej linii z uwzględnieniem wykusza stanowiącego element istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie uwzględnienie wykusza od strony południowej nie miało żadnego znaczenia dla prawidłowości ustalenia w decyzji linii zabudowy. Rozporządzenie określa m.in. w § 5 do § 7 szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania parametrów takich jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wyznaczenie przez organ innych wskaźników, aniżeli odpowiadające średnim wskaźnikom przewidywanym w tych przepisach jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy. W ocenie Sądu niesłuszne są zastrzeżenia skargi dotyczące sposobu wyznaczenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W opracowanej analizie w sposób bardzo szczegółowy przedstawiono wszystkie wskaźniki zabudowy dotyczące nieruchomości w analizowanym obszarze oraz obliczono średni wskaźnik zabudowy dla całego tego obszaru, który wyniósł ok. 0,41. W analizie wskazano, że planowany do rozbudowy budynek mieszkalny stanowi segment zabudowy szeregowej, która występuje na obszarze analizowanym w dwóch zespołach. W zabudowie szeregowej analogicznej do zabudowy objętej wnioskiem, średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,46. Dla planowanej inwestycji wyznaczono wskaźnik w wysokości do 0,45, a zatem na poziomie niższym od wskaźnika dla zabudowy szeregowej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu ustalenie wskaźnika zabudowy w powyższy sposób było dopuszczalne, gdyż organ zasadnie wskazał, że zabudowa szeregowa analogiczna do objętej wnioskiem w obszarze analizowanym charakteryzuje się wyższym wskaźnikiem zabudowy, aniżeli średni wskaźnik występujący w całym obszarze. Nie wyznaczenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji nie stanowiło naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te nie nakładają obowiązku określenia przez organ tego współczynnika dla planowanej inwestycji. Współczynnik powierzchni biologicznie czynnej wskazany został jako wskaźnik kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy określającego w jaki sposób w decyzji o warunkach zabudowy należy zapisywać ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Naruszenie w tym zakresie tego porządkowego przepisu nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Planowany do rozbudowy budynek znajdujący się w zespole budynków w zabudowie szeregowej nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej gminnej ul. [...]. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że planowana rozbudowa nie wpłynie na zmianę szerokości elewacji frontowej zespołu budynków w zabudowie szeregowej, którą wyznacza budynek mieszkalny ul. [...], graniczący z pasem drogowym drogi publicznej, a zatem nie ma konieczności dokonywania ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej. Określenie szerokości elewacji frontowej wynikające z § 4 rozporządzenia nie ma zastosowania do budynku, który nie posiada elewacji frontowej skierowanej w stronę drogi publicznej. Konieczność zaś odnoszenia się do drogi publicznej przy ustalaniu cech zabudowy wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezrozumiały jest zarzut niewiarygodnego ustalenia przez organ wysokości budynku usytuowanego na działce przy ul. [...], bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawców. W decyzji ustalono bowiem wysokość dla planowanej inwestycji w części zachodniej budynku do wysokości 6 m tj. II kondygnacji ze względu na istniejącą I kondygnacyjną zabudowę na działce graniczącej z terenem planowanej inwestycji. W analizie organ wykazał, iż w obszarze analizowanym wysokość budynków mieszkalnych wynosi od I do III kondygnacji, a w zespole budynków szeregowych przy ul. [...] II kondygnacje + poddasze, za wyjątkiem segmentu [...] (skrajnego, wschodniego), którego wysokość wynosi III kondygnacje. Niesłuszny jest zdaniem Sądu zarzut, że planowana rozbudowa segmentu zakłóci kompozycję dotychczasowej zabudowy w tym zespole, w sytuacji, gdy i tak skrajny, wschodni segment nie jest z nią identyczny. W ocenie Sądu należy uznać, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Złożoną wraz ze skargą opinię prywatną sporządzoną na zlecenie strony skarżącej przez architekta Sąd potraktował jako stanowisko samej strony skarżącej, poddane ocenie Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.