IV SA/Wa 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 7 ust. 7 załącznika do tej uchwały. Prokurator Rejonowy w M. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...], w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2017 roku" w części dotyczącej nałożenia w § 7 ust. 7 "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. na 2017 rok", stanowiącego załącznik do tej uchwały - obowiązku pokrywania kosztów związanych z wyłapaniem zwierzęcia i umieszczaniem go w schronisku przez właściciela tego zwierzęcia. Skarżący zarzucił tej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 1 la ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 7 ust. 7 załącznika do uchwały i samodzielne, bez podstawy prawnej nałożenie obowiązku pokrywania kosztów związanych z wyłapaniem zwierzęcia i umieszczaniem go w schronisku przez właściciela tego zwierzęcia w razie jego ustalenia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o uwzględnienie zawartych w niej zarzutów dotyczących zapisów § 7 ust. 7 uchwały i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie oraz o odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2017 roku" (dalej: uchwała), która zgodnie z treścią § 3 wejść miała w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. dokonano zmiany treści stanowiącego załącznik do uchwały "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. na 2017 rok", poprzez wykreślenie części celów programu oraz prawidłowe wskazanie wysokości środków wydatkowanych na jego realizację. Załącznik w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. na 2017 rok" (dalej: Program), stanowiący integralną część uchwały, w § 7 ust. 7 stanowi, że odłowione zwierzę zostanie oddane jago właścicielowi w ciągu 14 dni od dnia przyjęcia, jeżeli został on ustalony i pod warunkiem uregulowania przez niego kosztów związanych z jego wyłapaniem i umieszczeniem w schronisku. Przepis ten stanowi jednakże uchybienie o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujące jego nieważnością, albowiem bez upoważnienia ustawowego nakłada na właściciela zwierzęcia odłowionego pokrycie kosztów jego wyłapania i umieszczenia w schronisku, jako warunek zwrócenia mu zwierzęcia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; dalej "uoz"), zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony przepis został uchwalony w Programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 uoz, który w sposób jednoznaczny stanowi, że koszty realizacji programu ponosi sama gmina. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę przepis art. 7 ust. 4 uoz, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nadto w analizowanej kwestii przedmiot uchwały winien być ograniczony jedynie do zwierząt bezdomnych, a nie zwierząt, którym nie zapewniono właściwej pieczy i nadzoru. Pozbawione ustawowej podstawy jest również formułowanie obowiązku pokrycia kosztów związanych z wyłapaniem i umieszczeniem w schronisku zwierzęcia, jako warunku jego zwrotu właścicielowi. Należy pamiętać, że choć zwierzę nie jest rzeczą, należy stosować do niego przepisy o rzeczy zgodnie z art. 1 ust. 2 uoz w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Wobec powyższego stosować należy w tym względzie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), nie zaś samodzielnie formułować sprzeczne z nim przepisy w akcie prawa miejscowego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki również w tym zakresie nie może być akt prawa miejscowego, albowiem może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak również art. 7 ustawy zasadniczej, wyrażający zasadę praworządności. Na tego rodzaju uchybienie zwracano już uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczby adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Jest bowiem kierowana do licznych podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów Gminy, takich jak organizacje społeczne, podmioty biorące udział w realizacji Programu, czy też właśnie właściciele wyłapanych zwierząt, do których skierowany jest zaskarżony przepis uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z powodu opisanych w treści skargi uchybień, stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zaskarżona uchwała we wskazanej części jest nieważna. Należy wskazać, iż w związku z faktem, iż stanowi ona akt prawa miejscowego, stwierdzenie jej nieważności może nastąpić w każdym czasie. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, o czym Sąd orzekł w sentencji.