IV SA/Wa 2601/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych oddala skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. po rozpatrzeniu zażalenia L. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem do sieci miejskich na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] na w/w posesję, na terenie [...] w W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Uznał, że działka objęta niniejszym wnioskiem nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne), w planie zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., który utracił moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że zgodnie z ustaleniami nieaktualnego miejscowego planu, przedmiotowa działka była położona na terenie o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta "[...]", co wyklucza lokalizowanie wszelkich obiektów kubaturowych w obrębie terenów leśnych. Po rozpatrzeniu zażalenia L. J. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uchylił postanowienie Dyrektora RDLP z dnia [...] lutego 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wyjaśnienia przyczyny braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Dyrektor RDLP w W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem do sieci miejskich nie została ujęta w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mieści się w pojęciu budynków związanych z gospodarką leśną, ani też nie jest możliwe lokalizowanie zabudowy zagrodowej na gruntach leśnych. Rozpatrując zażalenie L. J. organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym przypadku brak planu), nowe zainwestowanie jest możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji dokonuje w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też możliwe jest wykorzystanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wpadkowym, co wynika z przepisu szczególnego art. 61 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy. Organ odwoławczy przywołał argumentację ze swego wcześniejszego postanowienia uchylającego postanowienie RDLP w W. z dnia [...] lutego 2013 r. i wskazał, że planowana inwestycja wymaga wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, co jest możliwe w sytuacji, gdy grunt ten przeznaczony jest na powyższy cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Jak wynika z dokumentacji, zgodnie z ustaleniami powyżej wymienionego planu miejscowego, przedmiotowa działka położona jest na terenie o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta "[...]". Ustalenia podstawowe dla obszaru to: a/ w obszarze preferowało się - utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych; - rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno - wypoczynkową (poza terenami leśnymi) b/ w obszarze dopuszczało się utrzymanie: - funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, - funkcji rolniczej, c/ w obszarze wykluczało się lokalizowanie: - skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, - obiektów produkcyjnych, magazynów, składów, - wszelkich obiektów uciążliwych. Uwarunkowania i ograniczenia wynikające ze specyfiki obszaru: - wyklucza się lokalizowania wszelkich obiektów kubaturowych w obrębie terenów leśnych; - na terenach użytkowanych rolniczo dopuszcza się uzupełnienie zabudowy siedliskowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej w oparciu o istniejące układy drogowe. Organ drugiej instancji wskazał, że na przedmiotowym gruncie leśnym wyklucza się jakąkolwiek zabudowę, bez względu czy byłaby to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy też jak w tym przypadku - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Jeżeli chodzi o funkcję mieszkaniową to zapis planu, dopuszcza jedynie zachowanie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (istniejącej). Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r., o lasach nie przewidują lokalizowania na gruntach leśnych zabudowy zagrodowej. Właściciel lasu zobowiązany jest zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu, w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego. Gospodarka leśna natomiast (zgodnie z art. 6 ust 1 pkt. 1 w/w ustawy o lasach) to - działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zdaniem organu odwoławczego właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Działalność leśna w zakresie urządzenia lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną. W szczególności odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych to starosta zobowiązany jest do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej, między innymi do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, legalizacji pozyskanego drewna. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie prowadzi w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu. Organ odwoławczy stwierdził, że rozmiar prac na powierzchni ok. [...] ha wynikający tylko z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu nie uzasadnia konieczności wybudowania budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowy niezbędnej infrastruktury technicznej. Ponadto strona jest tylko współwłaścicielem przedmiotowego lasu. Odnosząc się do zarzutu strony organ odwoławczy wskazał, że istnieje możliwość lokalizowania na gruntach o kategorii użytkowania Ls budynków i budowli (zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach), ale tylko w przypadku, gdy są one wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast w przypadku, właścicieli lasów będących osobami fizycznymi zamierzenie dotyczące zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku na gruncie o kategorii użytku Ls nie może być uznane za przedsięwzięcie dla potrzeb gospodarki leśnej. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, poprzez uniemożliwienie skarżącemu bez żadnego odszkodowania przysługującemu mu uprawnienia do prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej w warunkach zabudowy zagrodowej czyli prawa do zapewnienia sobie dachu nad głową poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, 2/ błędną wykładnię prawa, będącą przyczyną odmowy uzgodnienia decyzji, poprzez wymóg zmiany przeznaczenia terenu na cele nieleśne, gdy zgodnie z ustawą o lasach art. 3 pkt 2 grunty pod budynkami służącymi gospodarce leśnej pozostają leśne, 3/ niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przywołanie zapisów nieaktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro nie ma potrzeby zmiany przeznaczenia gruntu, zapisy miejscowego planu który utracił ważność nijak się mają do trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, 4/ błędną wykładnię prawa polegająca na niewłaściwej interpretacji ustawy o lasach polegającą na tym, że Generalny Dyrektor uznaniowo przyjmuje, że ilość obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej przez właściciela jest zbyt mała by jego budynki zostały uznane za służące gospodarce leśnej. Przepisy ustawy o lasach nie precyzują minimalnego zakresu obowiązków niezbędnych do powstania gospodarstwa leśnego. Powyższy pogląd jest nieustawowym ograniczeniem prawa własności, czego zabrania ustawa zasadnicza, 5/ bezprawne uznanie, że posiadanie przez właściciela kilku ha lasu to zbyt mało by jego budynki zostały uznane za służące gospodarce leśnej. Przepisy ustawy o lasach nie wyznaczają minimalnego areału niezbędnego do powstania gospodarstwa leśnego, Skarżący wskazał ponadto, że właściciel lasu ma ustawowe i wynikające z aktów prawa miejscowego obowiązki prowadzenia gospodarki leśnej, a usytuowanie budynków w obrębie lasu znacznie prowadzenie tej gospodarki ułatwia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji i podłączeniem do sieci miejskich na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] na w/w posesję, na terenie [...] w W. Podstawę prawną wydanych postanowień w sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych -w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści rozstrzygnięć, jako podstawę prawną do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy organy wskazały art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż działka na terenie której planowana jest inwestycja jest działką leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Powyższy przepis koresponduje z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. t.j.). Według art. 7 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 powyższego przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje zatem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia powyższych gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, iż na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest także wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż działka ew. nr [...], położona w W. stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Działka objęta niniejszym wnioskiem nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne), w planie zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że zgodnie z ustaleniami nieaktualnego miejscowego planu, przedmiotowa działka była położona na terenie o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta "[...]", co wyklucza lokalizowanie wszelkich obiektów kubaturowych w obrębie terenów leśnych. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, teren inwestycji jako grunt leśny nie może być także uznany za teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tak sformułowanym brzemieniu niniejszego przepisu, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż zmiana przeznaczenia spornego gruntu leśnego na budowlany może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie zatem uznały, iż skoro działka, której dotyczyło uzgodnienie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Podnieść jednak należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów (patrz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 r., wydanie 2, str. 507). Można zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięcia, które służyć ma rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu terenu. Do takich przedsięwzięć, nie zalicza się jednak zdaniem Sądu planowana inwestycja. Jak wynika bowiem z załączonego do akt sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestycja ta obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny i budynki gospodarcze w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji. Nie można zatem uznać, iż jest to budynek, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a który będzie wykorzystywany jedynie dla potrzeb gospodarki leśnej. Reasumując należy wskazać, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Jej realizacja, może być dopuszczalna, dopiero po uzyskaniu przez inwestora stosownej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu na cele nieleśne, podstawę do wydania której stanowią przepisy art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić jednak należy, iż możliwość dokonania powyższego wyłączenia jest dozwolona w oparciu o uzyskaną zgodę właściwego organu, dopiero po dokonaniu zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiany przeznaczenia ww. gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W kontekście powyższych rozważań za nieuzasadniony należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut przekroczenia kompetencji przez organ odwoławczy poprzez badanie czy teren uzyskał w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Za chybiony należy również uznać zarzut dotyczący wypowiedzenia się przez organ o obowiązkach w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej przez właściciela lasu, również w kontekście jego wielkości. Organ, właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wypowiedział się w tym zakresie uzasadniając stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za służąca gospodarce leśnej. Działając w oparciu o powyższe przepisy, orzekające w sprawie organy w zakresie działania których leży ochrona gruntów leśnych, która realizowania jest między innymi w drodze ograniczenia przeznaczania ich na cele nieleśne, miały podstawę do dokonania odmownego uzgodnienia planowanej inwestycji, z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), orzekł jak w sentencji.