IV SA/Wa 2602/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku". Powyższą uchwałę zaskarżył w części dotyczącej § 10 załącznika do ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań Gminy polegających na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 10 załącznika do wymienionej na wstępie uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że ustawa o ochronie zwierząt zadanie wskazane w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały powierzył w art. 8 ust. 1 Ministrowi właściwemu do spraw oświaty, a w ust. 3 zarządowi województwa. W ocenie Prokuratora ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 wymienia enumeratywnie obowiązkowe elementy programu w pkt 1-8 i ust. 5, zaś elementy fakultatywne zostały wymienione w ust. 3 i 3a tego przepisu. Żadne inne elementy w ww. programie znaleźć się, zdanie Prokuratora, nie mogą. W tym zakresie na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał dwa orzeczenia sądów administracyjnych. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, stanowią istotne naruszenia prawa, które, zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uznała skargę za zasadną i zadeklarowała zmianę uchwały w tym zakresie. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Kierując się ww. kryteriami, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Nie ma bowiem racji Prokurator twierdząc, że przekroczeniem ustawowej delegacji jest zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dotyczących działań edukacyjnych mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielił w tym zakresie w całości stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2450/19 oraz z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2558/19 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i posłuży się przedstawioną w nich argumentacją. Zauważyć zatem należy, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] marca 2019 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ww. ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (LEX. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Mają więc na uwadze, że po zmianie ustawy o ochronie zwierząt dokonanej ustawą z 15 listopada 2016 r., katalog spraw, które mogą być uregulowane w Programie, przestał mieć charakter zamknięty, od dnia obowiązywania ustawy o ochronie zwierząt w zmienionym brzmieniu, a więc od 6 stycznia 2017 r., Sąd uznał, że rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w wyrokach: WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18, NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., II SA/Bd 628/19, WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19, publ. jw). Wobec powyższych ustaleń w konsekwencji – zdaniem Sądu – nie można skutecznie zarzucić, że w zakresie określonych w § 10 załącznika skarżonej uchwały działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt na zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Regulacje, jakie znalazły się w tym przepisie mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Poza tym uwzględniając zasadę proporcjonalności a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Edukacja społeczna jest bowiem jednym ze sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt. Odnosząc się zaś do podniesionej w skardze okoliczności że zadania w zakresie edukacji zostały powierzone w art. 8 u.o.z. odpowiedniemu ministrowi oraz zarządom województwa, Sąd wskazuje, że skarżącemu umknęła zmiana brzmienia tego przepisu. Ustęp 1 art. 8 został skreślony, natomiast ustęp 3 dotyczy przegotowania przez zarząd województwa i upowszechniania znajomości przepisów ustawy wśród wskazanych w nim grup społecznych. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt okazały się bezpodstawne. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić. ----------------------- 4