IV SA/Wa 2604/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 16.10.2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. i S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 września 2017 r. Z. S. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Bezsporne w sprawie jest, że zażalenie złożone do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dokonane było na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., właściwy do rozpatrzenia zażalenia organ albo uznaje je za uzasadnione i wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, albo uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Zażalenie na bezczynność organu jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianego w art. 141 – 144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale służy jedynie zmotywowaniu organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 37 § 2 k.p.a. Rozpoznanie przedmiotowego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeśli zostanie ujęta w formę postanowienia, jak w niniejszej sprawie, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, bowiem art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wymienia tego rodzaju orzeczeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39, Lex nr 23458). Nie można więc uznać, by skierowane do skarżących postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., odpowiadające na zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a., można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Z tego względu, postępowanie zainicjowane takim zażaleniem, wbrew błędnemu stanowisku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonemu w kwestionowanym postanowieniu, nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Uwzględniając okoliczność, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., jako nie należącą do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.