IV SA/Wa 2605/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2019 roku sprawy ze sprzeciwu "[...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 k.p.a. w z. w. z art. 17 pkt. 1 k.p.a. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. Zarządu Dzielnicy [...]., ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2016 roku G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] . wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na częściach działek nr [...], [...], nr [...] z obrębu [...] i w zakresie infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W toku ponownego rozpoznania sprawy Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku, znak: [...], Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na częściach działek nr [...], [...] (dawna działka nr [...]), nr [...] z obrębu [...] i w zakresie infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] podnosząc, że przyczyną odwołania jest brak uzgodnienia ze Spółdzielnią przyłączenia projektowanej inwestycji do przewodu wodociągowego stanowiącego współwłasność Spółdzielni oraz właścicieli lokali w nieruchomości [...]. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 10 m do 20 m oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy do 20 m, a także dach płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 12°, a ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość budynku powinna być zróżnicowana w zależności od odległości od granic terenu inwestycji i istniejących obiektów budowlanych. Organ odwoławczy ocenił jednak, że z analizy nie wynika jednak jaka jest średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym, a także jaka jest średnia wysokość głównej kalenicy. Powołano, że dla całego obszaru organ I instancji ograniczył się do wskazania, że średnia liczba kondygnacji wynosi 3.19, nie wskazując wartości tego parametru w jednostkach miary dla obiektów w obszarze. Wskazano, że organ I instancji poczynił takie ustalenia dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z których wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 19,0 m przy wartościach tego parametru od 12,5 m do 28,5 m, natomiast wysokość kalenicy zawiera się w przedziale od 12,5 m do 28,5 m, dając średnią wynoszącą 19,8 m. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji winien był dokonać pełnej analizy tego parametru, bowiem w obecnym stanie ustalenie w zakresie wysokości projektowanego obiektu nie poddaje się kontroli organu odwoławczego. Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy SKO stwierdziło, że organ I instancji nie uzasadnił odstępstwa od średniej dla obszaru analizowanego, bowiem już proste zestawienie średnich kondygnacji pozwala na przyjęcie, że organ zastosował tu przepis art. 7 § 4 rozporządzenia. SKO powołało, że ustalenie organu I instancji, że wysokość budynku powinna być zróżnicowana w zależności od odległości od granic terenu inwestycji i istniejących obiektów budowlanych jest nieprecyzyjne i niewykonalne przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 10 m do 20 m. Takie ustalenie oznacza, że inwestor może zrealizować zabudowę o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 20 m. Powołano, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. SKO zauważyło, że odnośnie zaopatrzenia nieruchomości w wodę organ I instancji ustalił spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w oparciu o pismo MPWiK w m. W. S.A. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], z którego wynika, że źródłem zaopatrzenia w wodę może być istniejący przewód wodociągowy DN 150 mm w drodze osiedlowej zlokalizowanej po zachodniej stronie inwestycji, który jest po przeglądzie technicznym (inwestor [...], ul. [...], 02-230 Warszawa). W związku z powyższym ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy w świetle twierdzeń odwołania co do własności przewodu wodociągowego, możliwe jest uznanie za spełnią przesłanki z 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył inwestor B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie w całości. W sprzeciwie zarzucono naruszenie: art. 15 k.p.a. w związku 138 § 2 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu wydania decyzji merytorycznej, niezasadnym uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej w II instancji; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się brakiem wskazania podstaw prawnych i faktycznych w oparciu o które SKO przyjęło, że doszło do naruszenia przepisów postępowania zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego nie mogło to nastąpić w postępowaniu przed SKO. naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ I instancji nie uzasadnił należycie ustalonego w decyzji parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażające się w przyjęciu wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla całej działki geodezyjnej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, SKO dysponowało analizą urbanistyczną i mogło samodzielnie rozstrzygnąć kwestę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, poza polemiką z oceną organu I instancji, nie zawiera wyjaśnienia jaki zakres sprawy jest niezbędny do wyjaśnienia, dlaczego nie mógł zostać wyjaśniony przez organ II instancji i nie wskazuje okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Strona powołała, że w bardzo posobnej sprawie, dotyczącej działek znajdujących się w sąsiedztwie, SKO w decyzji z [...] maja 2019 r. uznało się w podobnym stanie faktycznym i prawnym za kompetentne do wydania decyzji merytorycznej. Ponadto strona wskazała, że rozważania SKO dotyczące niemożności ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie mają znaczenia w sytuacji uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo powołano, że stwierdzenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy są sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania sprawy przed tym organem (wyrok NSA z 9.05.2017r. II OSK 2219/15). Ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Zwrócić należy uwagę, że dla takiej oceny, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku możliwości weryfikacji decyzji organu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci analizy urbanistycznej, nie daje podstaw do weryfikacji prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Bezspornym jest, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną realizowane będzie na nieruchomości zlokalizowanej w obszarze, w którym dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, a także zabudowa usługowa. W przeprowadzonej przez organ I instancji analizie urbanistycznej w Tabeli 1. wskazano działki w obszarze analizowanym, ich powierzchnię, powierzchnię zabudowy, wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, liczbę kondygnacji oraz funkcje zabudowy. Średnie wartości wskaźnika ilości kondygnacji ustalono na 3,16. Nie przedstawiono żadnych danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i wysokości górnej kalenic. Natomiast w Tabeli 2 zestawiono działki, wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowych, wysokość zabudowy (liczba kondygnacji), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, ale tylko dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Wskazano, że średni wskaźnik kondygnacji to 5,9, średnia wartość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej to 19,0, a średnia wartość wskaźnika wysokości głównej kalenicy to 19,8. Niewątpliwie więc trafna jest ocena organu odwoławczego, że ze sporządzonej analizy nie wynika jaka jest średnia wysokość elewacji frontowej w całym obszarze analizowanym, a także jaka jest średnia wysokość głównej kalenicy. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W ustępie 1 pkt 1 jako warunek wymieniono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z decyzji organu I instancji, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 10 m do 20 m oraz maksymalną wysokość głównej kalenicy do 20 m, choć ze sporządzonej analizy nie wynika jaka jest średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, a także jaka jest średnia wysokość głównej kalenicy. W analizie przedstawiono jedynie dane odnośnie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych i wysokości głównych kalenic i średnich wartości tych wskaźników, ale tylko dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Bezspornym jest, że w obszarze analizowanym znajdują się również budynki mieszkaniowe jednorodzinne, które dodatkowo znajdują się w najbliższym sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji (załącznik mapowy Nr 2b). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że przeprowadzana analiza, winna dotyczyć wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowany. W przedmiotowej sprawie taką analizę przeprowadzono tylko w zakresie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nie przeprowadzono analizy w zakresie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W Tabeli 1, w której przedstawiono dane odnoszące się do wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, nie przedstawiono danych odnośnie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych i wysokości głównych kalenic i średnich wartości tych wskaźników, podając tylko dane odnośnie ilości kondygnacji i średnią wartość tego wskaźnika jako 3,16, bez podania parametrów wysokości kondygnacji, co w istocie uniemożliwia stwierdzenie jaka jest minimalna i maksymalna wysokość budynków w obszarze analizowanym i obliczenie jaka jest średnia wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Na stronie 6 analizy wskazano jedynie wyrywkowo wysokości górnej krawędzi frontowej budynków i wysokości głównej kalenicy na czterech działkach w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (wysokości górnej krawędzi 6,1 m, 17,7 m, 15 m, a wysokości kalenic 9,3 m, 21,5 m, 15 m). Tym samym nie istnieje materiał dowodowy, na podstawie którego można dokonać ustaleń w zakresie paramentów zamierzenia inwestycyjnego wymienionych w § 7 i 8 rozporządzenia i ewentualnego zastosowania odstępstwa z § 7 ust. 4. Podkreślić należy, że § 7 ust. 4 rozporządzenia przewiduje możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niż istniejąca w zabudowie sąsiedniej, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Takie ustalenie wymaga szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie uznał organ odwoławczy, że brak jest możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Wobec powyższego, niewątpliwie zachodzi konieczność wykonania nowej analizy urbanistycznej, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia wykonawczego. Powyższe wady w postępowaniu dowodowym nie mogą być w ocenie Sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, albowiem analiza urbanistyczna jest podstawowym, najważniejszym dowodem przeprowadzanym w sprawach o wydanie warunków zabudowy. Niewątpliwie uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkują koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika konieczność przeprowadzenia stosownej analizy we wskazanym zakresie. Analiza winna zostać przeprowadzona w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, że właściciel przewodu wodociągowego w złożonym odwołaniu nie wyraził zgody na podłączenie zamierzonej inwestycji do swojego przewodu. Wskazać również należy, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ dwóch instancji (art. 15 k.p.a.), w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie powołał przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ I instancji (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w tym zakresie wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., ale powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a. W zakresie zarzutu z pkt 3 sprzeciwu, to wskazać należy, że prawidłowo Kolegium wskazało na braki materiału dowodowego pozwalającego na zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast ocena poglądu SKO odnoszącego się do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko dla całej działki ewidencyjnej wykracza poza kontrolę sądu administracyjnego dokonywaną w wyniku rozpoznawania sprzeciwu, albowiem nie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a odnosi się do meritum sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.