IV SA/Wa 2605/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska (spr.) asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 sierpnia 2023 r. nr DNI.gn.613.14.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 10 sierpnia 2023r. nr DNI.gn.613.14.2023 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 14 lipca 2023r. znak: SPN. IV.7511.40.2023 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy w W. aktu własności ziemi z [...] września 1976r. nr [...] . Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Gminy w W. Aktem własności ziemi z [...] września 1976 r., (nr wskazany na wstępie), stwierdził, że W i F. małż. W. nabyli na własność nieruchomość składającą się z działek: [...] o łącznej pow. 5,40 ha, położonej we wsi S. . Podstawę prawną wydania wymienionego aktu własności ziemi stanowiły przepisy art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 – dalej: ustawa o uregulowaniu własności, lub ustawa z 26 października 1971). Wnioskiem z 30 czerwca 2023r. M. N. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie aktu własności ziemi jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie wnioskodawczyni akt ten został wydany wbrew przepisom ww. ustawy o uregulowaniu własności. Wskazała ona również, że jest spadkobierczynią B. N. , który w dniu 1 lipca 1950 r. zawarł z W. W. umowę dzierżawy, na mocy której wydzierżawił mu część przedmiotowej nieruchomości o pow. 4,60 ha. Wojewoda Świętokrzyski (dalej: organ I instancji, Wojewoda) postanowieniem z 14 lipca 2023r., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. aktu własności ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, m. in. że na skutek wejścia w życie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022r., poz. 2329 z późn. zm.- dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami) obecnie nie ma możliwości zbadania prawidłowości wydania aktu własności ziemi w żadnym trybie administracyjnym a tym samym prawnej możliwości wzruszenia tych aktów. Od dnia 1 stycznia 1992r. ustawodawca zamknął prawną możliwość wzruszenia tych aktów w trybach nadzwyczajnych, niezależnie od okoliczności danej sprawy. A to w ocenie Wojewody stanowi przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Odwołanie od ww. postanowienia wniosła M. N. , zaskarżając postanowienie w całości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu ww. zażalenia postanowieniem z 10 sierpnia 2023r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko zaprezentowane w tym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewidywała żadnych wyjątków, pozwalających na weryfikację w postępowaniu administracyjnym aktów własności ziemi oraz decyzji, które na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych kształtowały stan prawny uregulowany tym aktem. Nadto podniesiono, że w sprawie nie jest możliwe rozstrzyganie, czy decyzja – Akt własności ziemi z [...] września 1976r. została wydana z naruszeniem prawa. Nie istnieje bowiem odrębny tryb postępowania dotyczący stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa możliwe jest bowiem jedynie po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, co wprost wynika z brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. Nie zgadzając się z zaskarżonym orzeczeniem M. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca podniosła, że Akt własności ziemi z [...] września 1976r. wydany na rzecz małżonków W. i F. W. został wydany z naruszeniem prawa, bowiem grunt objęty aktem własności ziemi nadającym ten grunt małżonkom W. stanowił własność ojca skarżących, który ww. ziemię otrzymał od swojego ojca w 1949r. Ziemia od 1950r. o pow. 4,60 ha (1 ha ojciec pozostawił sobie) była wydzierżawiona przez ojca skarżących W. W., za co ten uiszczał dzierżawę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu oraz wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także, czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej, a podniesione w skardze zarzuty okazały się w całości bezzasadne. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 sierpnia 2023r. (nr wskazany na wstępie) utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 14 lipca 2023r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu własności ziemi z [...] września 1976r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w W. dla małż W. i F. W. , na nieruchomość położoną we wsi S. , składającą się z działek nr: [...] o łącznej powierzchni 5,40 ha. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. - tj. o wszczęcie postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko zarówno Wojewody jak i Ministra, zgodnie z którym przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jt. Dz. U. z 2022r. poz. 514 z późn. zm.- dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami) wyłącza możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (tj. aktów własności ziemi) w drodze stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania. Wskazana wyżej ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wskazana powyżej ustawa z 26 października 1971 r została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła powołana powyżej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Art. 63 ust. 1 tej ustawy dokonał skreślenia przywołanego powyżej § 4 art. 8 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej też k.p.a.) dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionych powyżej przepisów wynika jednoznaczna w swej treści norma prawna, zgodnie z którą od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., brak jest prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., na co słusznie wskazały organy rozpoznające wniosek skarżącej. Takiej możliwości brak także w sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Celem powyższej regulacji jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z 26 października 1971r. Jak wynika z akt administracyjnych, objęty wnioskiem M. N. Akt własności ziemi nr [...] z [...] września 1976r. zgodnie z jego treścią został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 cytowanej powyżej ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z tego względu w sprawie znalazł zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć, że kwestia zgodności ww. art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w związku z art. 45, art. 62 , art. 77 czy art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 OTK 2000 r,. z.1 poz. 15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/00, OTK 2000 r. z.4, poz. 110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Trybunał podniósł także, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych. Mając na względzie powyższe rozważania, należało uznać, że postępowanie w sprawie wniosku M. N. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej – tj. Aktu własności ziemi z [...] września 1976r. nr [...] nie mogło być skuteczne wszczęte, co prawidłowo ustaliły i uznały organy. Skutkowało to, wydaniem prawidłowego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a. oraz postanowienia organu odwoławczego, którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Powyższe oznacza również, że sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.