IV SA/Wa 2608/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. del. do Prokuratury Okręgowej w W. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. nr [...], z dnia [...] lutego 2013 r., którą po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Prokuratury Okręgowej w L. postępowania w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji gruntów leśnych w działkach [...], [...] wsi K., organ I instancji: - stwierdził, że w działkach [...] i [...] wsi K. doszło do faktycznego czasowego wyłączenia z produkcji 0,1713 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym 0,1200 ha bez decyzji Dyrektora RDLP w B. zezwalającej na takie wyłączenie i bez przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, oraz 0,0513 ha gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania na cele nierolnicze i nieleśne, lecz bez uzyskania decyzji Dyrektora RDLP zezwalającej na takie wyłączenie, - i ustalił: 1. jednorazową opłatę wymienioną w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za wyłączenie z produkcji 0,1200 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa w działkach [...] i [...] obrębu ewidencyjnego K. w kwocie 51451,92 zł 2. podwyższoną opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne 0,0513 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa czasowo wyłączonych z produkcji w działce [...] obrębu ewidencyjnego K.: a/ za połowę roku 2009 w kwocie 498,98 zł, b/ za rok 2010 w kwocie 886,07 zł, c/ za rok 2011 w kwocie 1003,59 zł, d/ za część roku 2012 w kwocie 758,00 zł. do zapłaty wymienionych kwot zobowiązał Z. Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu sposobu określenia danych do wyliczenia należności oraz sposobu określenia powierzchni gruntu, nie znajduje uchybień organu I instancji. Wskazał, że Dyrektor RDLP ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy fakt wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, okres i datę wyłączenia oraz siedlisko na jakim położony jest grunt. Wyłączenie z produkcji leśnej polegało na tym, że na powierzchni 0,1713 ha, gromadzono odpady komunalne. Poszczególne powierzchnie wyłączenia ustalono przy pomocy pomiarów odbiornikiem GPS. Pomiary powierzchni wyłączonej z produkcji zostały dokonane po przeprowadzeniu wizji terenowej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z wniosku Prokuratury Okręgowej w L. z dnia 20 lutego 2012 r. wynikało, że ujawnione fakty dają podstawę do twierdzenia, że sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] jest Z. Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor RDLP przeanalizował materiały dowodowe, zwłaszcza mapę sytuacyjno-wysokościową wysypiska K. skala 1:500 stan na dzień 25 czerwca 2009 r. Na podstawie tej mapy prawidłowo ustalił, że w dniu 25 czerwca 2009 r. górny poziom zalegania odpadów i granica warstwy rekultywacyjnej (dolny poziom zalegania odpadów) nie przekraczają granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Z mapy wynika, że przed 2009 rokiem nie było odpadów komunalnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], zatem nie było konieczne badanie czy ktoś je tam składował. Z zapisów ma mapie wynika, że przedstawia ona stan aktualny na dzień 25 czerwca 2009 r. Mapa ta została sporządzona w trakcie sporządzania opracowywania: "Projekt rekultywacji składowiska odpadów komunalnych", i określona jest jako "tytuł rysunku - plan sytuacyjno - wysokościowy". W związku z powyższym uznać należy, że Dyrektor RDLP prawidłowo ustalił, że sprawcą wyłączenia jest Z. Sp. z o.o. Przed rozpoczęciem działalności ww. Spółki wysypisko nie naruszało granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, zaprzeczają twierdzeniu Strony, że sytuacja przedstawiona na ww. mapie przedstawia projekt rekultywacji i planowany przebieg linii zalegania odpadów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł Z. Sp. z o.o. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że podmiotem, który dokonał wyłączenia gruntów leśnych z produkcji jest skarżący, podczas, gdy z dokumentów (mapa) będących w posiadaniu organu wynika, iż odpady na działkach [...] i [...] znajdowały się już w czerwcu 2009 r. tj. przed datą wydzierżawienia składowiska odpadów w K. przez skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. tego, kto dokonał wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, kiedy i w jakim zakresie (jaka powierzchnia) doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, w szczególności poprzez zaniechanie wystąpienia do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w S. celem uzyskania map geodezyjnych terenu, na którym położone jest składowisko w K. i działki [...] i [...], aktualnych na 2009 r., - poprzez arbitralne przyjęcie, iż do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło z dniem 1 lipca 2009 r., choć żadne dowody znajdujące się w aktach sprawy nie uzasadniają przyjęcia tej daty jako daty początkowej wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, - poprzez uznanie za dowód wyników pomiarów urządzeniem GPS wykonanych przez pracowników organu I instancji przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy materiał dowodowy w rozumieniu art. 77 § 1 Kpa stanowią dowody uzyskane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego po wszczęciu postępowania administracyjnego i powiadomieniu o jego wszczęciu stron postępowania, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji w celu odczytania zapisów mapy - Projektu rekultywacji składowiska odpadów komunalnych - złożonej organowi I instancji przez skarżącego, w sytuacji, gdy strona w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację zapisów tej mapy, a odczytanie zapisów mapy przekroczyło kompetencje i możliwości organu II instancji, ponadto - poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego wskazanej specjalności w celu ustalenia powierzchni gruntów leśnych wyłączonych z produkcji, bowiem przeprowadzenie tego rodzaju ustaleń wymaga wiedzy specjalnej, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w czynnościach pomiarowych, których celem było ustalenie powierzchni gruntów leśnych wyłączonych z produkcji leśnej, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego art 28 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji bez zezwolenia i art. 28 ust. 2 tej ustawy poprzez stwierdzenie, iż to skarżący dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych i po stronie skarżącego istnieje zobowiązanie uiszczenia opłat podwyższonych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych wyłączonych z produkcji. W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił argumentację na jej poparcie. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (ust. 1), natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że podmiot, który dokonał wyłączenia z produkcji gruntu leśnego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obciążony zostaje należnościami, o których mowa w tym przepisie. Zatem istotną okolicznością jest ustalenie podmiotu, który dokonał tego wyłączenia. W przedmiotowej sprawie okolicznością sporną było to, czy wyłączenia tego dokonał skarżący. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi niewyjaśnienia tej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości w toku postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego skarżący Z. Sp. z o.o. stał na stanowisku, że odpady komunalne były składowane na części działek o numerach [...] i [...] już w czerwcu 2009 r., tj. w dacie, w której składowiskiem odpadów w K. zarządzał inny podmiot niż skarżący. Na dowód tego skarżący złożył mapę sporządzoną przez firmę C. z G., która odzwierciedla stan składowiska na dzień 25 czerwca 2009 r. Z mapy tej wynika, w ocenie skarżącego, że w dacie jej sporządzenia na działkach leśnych nr [...] i nr [...] znajdowały się odpady. Natomiast skarżący tytuł prawny do składowiska zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] nabył na podstawie umowy zawartej w dniu 30 czerwca 2009 r. Skarżący Z. Sp. z o.o. nie przejął natomiast posiadania i odpowiedzialności za odpady znajdujące się na działkach leśnych nr [...] i nr [...]. Jednak analiza zapisów powyższej mapy doprowadziła organy do wniosku, że już w dniu jej sporządzenia na działkach [...] i [...] znajdowały się odpady. Świadczą o tym linie oznaczone kolorem niebieskim stanowiące "krawędź wierzchowiny", czyli górny poziom zalegania odpadów, i "granicę warstwy rekultywacyjnej", czyli dolny poziom zalegania odpadów. Oznaczenia koloru niebieskiego nie przekraczają granic działek [...] i [...], oznaczonych na tej mapie kolorem zielonym. Natomiast znajdujące się na tej mapie oznaczenia koloru czarnego zgodnie z przyjętymi przy tworzeniu tego typu map zasadami oznaczają skarpę, czyli uformowaną w sposób naturalny lub sztuczny pochyłość terenu. Nie dowodzą one jednakże, że tą pochyłość tworzą składowane odpady. Skarżący Z. Sp. z o.o. nie zgadza się ze sposobem odczytania przez organy mapy, gdyż nie wzięto pod uwagę tego, iż mapa ta przedstawia projekt rekultywacji składowiska odpadów, a linie niebieskie uwidocznione na mapie przedstawiają projektowany i planowany przebieg linii zalegania odpadów, nie zaś ich faktyczne położenie. Przebieg rzeczywisty linii odpadów na dzień sporządzenia mapy, tj. 25 czerwca 2009 r., odzwierciedlają linie w kolorze czarnym, które wchodzą na teren sąsiednich działek nr [...] i [...], co świadczy, że odpady znajdowały się na nich już w czerwcu 2009 r. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można wykluczyć zasadności stanowiska skarżącego, skoro przedmiotowa mapa przedstawia projekt rekultywacji składowiska odpadów komunalnych. Z legendy mapy wynika, że przedstawione na niej rzędne są rzędnymi projektowanymi. W konsekwencji, linie oznaczone kolorem niebieskim oznaczające granicę warstwy rekultywacyjnej i krawędź wierzchowiny mogą być liniami projektowanymi. W tej sytuacji organ musi wyjaśnić, czy mapa stanowiąca dowód w sprawie przedstawia stan rzeczywisty składowiska odpadów na dzień 25 czerwca 2009 r., czy stan projektowany. Legenda mapy nie opisuje co oznaczają przedstawione na niej linie koloru czarnego. Zarówno organy jak i skarżący w sposób odmienny interpretują ich znaczenie. Okoliczność ta musi być wyjaśniona przez organ. W przypadku istnienia rozbieżności pomiędzy organem a stroną, co do sposobu odczytania i rozumienia mapy, winien być dopuszczony na tę okoliczność dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji. Słuszny jest także zarzut skarżącego, że organy w sposób arbitralny przyjęły, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło z dniem 1 lipca 2009 r. Na okoliczność tę nie ma w sprawie żadnego dowodu. Biorąc pod uwagę fakt, że organy przyjęły, iż na dzień 25 czerwca 2009 r. odpady nie zalegały na działkach nr [...] i [...], jednocześnie z akt wynika, że Z. Sp. z o.o. odpowiedzialność za składowisko zlokalizowane na działkach nr [...],[...],[...] przejęła z dniem 30 czerwca 2009 r. (dzień zawarcia umowy), to umieszczenie odpadów komunalnych na działkach nr [...] i [...] musiało nastąpić 1 lipca 2009 r., żeby muc obciążyć skarżącego odpowiedzialnością za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w zakresie ustalonym w decyzji organu I instancji. Jednakże taka okoliczność, w ocenie Sadu, nie została w sprawie udowodniona. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia 3 września 2012 r. sporządzona przez J. K., Specjalistę Służby Leśnej Nadleśnictwa C., dotycząca metodyki wyliczenia powierzchni do określenia odszkodowania. Z notatki tej nie wynika, ani z załączonego do niej szkicu, jakie działki były poddane pomiarowi, jakie uprawnienia miała osoba dokonująca pomiaru. Faktem jest, że notatka, szkic oraz pomiary powierzchni do określenia odszkodowania zostały dokonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jednakże mogły być one wykorzystane w sprawie jako materiał dowodowy. Skarżący mógł kwestionować wynik pomiarów już na etapie postępowania administracyjnego, a nie dopiero w skardze skierowanej do Sądu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości podmiotu, który dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych na działkach nr [...] i [...], daty tego wyłączenia, czy wyłączenie miało charakter jednorazowy, czy był to proces trwający w czasie, jaka powierzchnia gruntów została wyłączona. Z tych względów należy uznać, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, czym zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.