IV SA/Wa 261/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Agencji Mienia Wojskowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu zażalenia A. (dalej "skarżącej") od postanowienia Prezydenta Miasta W. (dalej również "Prezydent") z [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], utrzymał postanowienie Prezydenta w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Wojewody, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1149 ze zm.), dalej "specustawa drogowa", Prezydent Miasta W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] obejmujących działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], działek o numerach [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz działkach i numerach [...], [...], [...] z obrębu [...] wraz z przebudową dróg innej kategorii oraz przebudową sieci na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...], dalej "inwestycja". 2. Skarżąca, pismem z 24 marca 2014 r. wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], wywłaszczoną na inwestycję, dalej "nieruchomość". 3. Postanowieniem z [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, stwierdzając, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone na inwestycję stanowią własność Miasta W. 4. Skarżąca wniosła do Wojewody zażalenie na postanowienie Prezydenta. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda rozpoznał zażalenie skarżącej i utrzymał postanowienie z [...] września 2014 r. Prezydenta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Nieruchomość położona w W. na terenie kompleksu [...] przy ulicy [...], oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], zgodnie z decyzją z [...] listopada 2002 r. Prezydent W., wydaną na podstawie art. [...]ustawy z [...] maja 1996 r. o [...] (Dz. U. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 9 października 2002 r. trwałego zarządu [...] Zarządu I., została przekazana protokołem zdawczo - odbiorczym Oddziałowi Terenowemu w W. A. 2. Wnioskiem z 10 kwietnia 2003 r. Polski Związek Działkowców - Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] domagał się wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją z [...] listopada 2002 r. Prezydenta W. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją z [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] stwierdzającą, że decyzja w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu Zarządu I. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji nie mogła zostać uchylona. 3. W świetle powyższego Wojewoda wskazał, że w dniu wydania przez Prezydenta W. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji, tj. w dniu [...] listopada 2010 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, a nie m. W. Potwierdza to również księga wieczysta KW Nr [...], zgodnie z którą podstawą wpisu tytułu własności Skarbu Państwa oraz organu go reprezentującego tj. A. w stosunku do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] był art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] października 2002 r. Natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], natomiast działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. 4. Dalej Wojewoda wywiódł, że zgodnie z art. 12 ust 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Jednocześnie organ wskazał, że zamknięty katalog ograniczonych praw rzeczowy wymieniony w art. 244 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), nie przewiduje, że trwały zarząd jest sposobem władania nieruchomością analogicznym do ograniczonego prawa rzeczowego. Organ odwoławczy dodał, że oddawanie nieruchomości w trwały zarząd jako formy prawnej władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną regulują przepisy ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518). 5. W konsekwencji Wojewoda uznał, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania A. w trybie administracyjnym, a to stanowi oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: – przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a". w zw. z art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej oraz w zw. z art. [...] ustawy z [...] maja 1996 r. [...], - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 61a k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] września 2014 r., - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: 1. Nieuzasadnione jest stanowisko organu, że w przypadku braku podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej poprzez wniesienie żądania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a. zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca stoi na stanowisku, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej godzić się trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądanie następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. 2. Nieprawidłowe – w ocenie skarżącej - jest również twierdzenie organu, że forma prawna władania nieruchomością jaką jest "trwały zarząd" nie daje podstawy prawnej do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że w stosunku do nieruchomości objętych skarżonym orzeczeniem wykonuje kompetencje Skarbu Państwa związane z przysługującymi temu prawami rzeczowymi, zgodnie z art. [...] ustawy z 30 maja 1996 r. [...]. Tym samym sposób władania przedmiotową nieruchomością nie daje jej statusu "trwałego zarządcy" w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżąca wskazała, że stosownie do treści § [...] rozporządzenia Rady Ministrów z [...] czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), Prezes A. występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce A. W konsekwencji Skarb Państwa nadal jest właścicielem nieruchomości, zaś A. jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący powierzonymi nieruchomościami i gospodarujący nimi. Powierzenie mienia przez Skarb Państwa skutkuje powstaniem między Skarbem Państwa a skarżącą stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia, jednak nie oznacza przejścia na skarżącą praw rzeczowych (prawa własności), lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Skarżąca wykonując powierniczy zarząd za Skarb Państwa, posiada też samodzielną Iegitymację procesową - również czynną i samodzielnie może występować jako strona w postępowaniach administracyjnych i sądowych, które dotyczą mienia, w stosunku do którego wykonuje powierniczo uprawnienia Skarbu Państwa, co ma miejsce w niniejszym przypadku. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uwzględnił skargę na postanowienie z [...] grudnia 2014 r. Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] września 2014 r. Prezydenta Miasta W., albowiem uznał, że zostały one wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną pod inwestycję drogową nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia analizy wniosku o ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. 2. We wstępnej fazie rozpoznawania wniosku organ zobligowany jest zbadać, czy żądanie pochodzi od strony postępowania. Ustalenia zatem wymaga czy podmiot inicjujący postępowanie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl powołanego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109). Ustalenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 463/08, wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 3. Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uprawnionym do odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej są: dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. 4. Dalej należy wskazać, że Skarb Państwa, na mocy art. [...] ustawy z [...] maja 1996 r. o [...] (Dz. U. z [...]., poz. [...]) powierza A. wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do przekazanego jej mienia. W świetle art. 34 kodeksu cywilnego, Skarb Państwa pozostaje zatem podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą powierzonego mienia. Termin "powierza" oznacza jedynie powstanie pomiędzy osobami prawnymi stosunku powiernictwa, który nie polega jednak na przejściu na rzecz A. praw rzeczowych, lecz jedynie kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 849/08, a także wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 784/09, wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie przez organy administracji czy A. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymacja czynna do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową. 6. Prezydent Miasta W. kierując się treścią decyzji z [...] listopada 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej przyjął, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję stanowi własność m. W.. Z kolei Wojewoda [...] działając jako organ wyższego stopnia ustalił – m.in. w oparciu o treść księgi wieczystej [...], że w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, a organem reprezentującym A.. Przyjęty przez Wojewodę stan faktyczny w tym zakresie, był wystarczający do ustalenia kto jest stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał za chybiony. 7. Trafne są natomiast zarzuty skargi, co do błędnej wykładni przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej w związku z art. [...] ustawy z [...] maja 1996 r. [...]. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska Wojewody, że stosunek łączący Skarb Państwa i A. wyłącza możliwość dochodzenia roszczeń za wywłaszczoną nieruchomość. Z treści księgi wieczystej dla nieruchomości jednoznacznie wynika, że A. jest podmiotem władającym nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa. Tym samym jako statio fisci reprezentuje interesy Skarbu Państwa w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...]. W ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. albowiem nie można odmówić statusu strony A., reprezentującej Skarb Państwa, na etapie inicjowania postępowania administracyjnego wnioskiem z 24 marca 2014 r. Skarb Państwa powierzył A. wykonywanie prawa własności na jego rzecz w stosunku do mienia przekazanego protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości sporządzonym [...] października 2002 r. i okoliczność ta została odzwierciedlona w dziale drugim księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. 8. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Prezydent Miasta W. rozpozna merytorycznie wniosek z 24 marca 2014 r. A., reprezentującej Skarb Państwa, w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod realizację inwestycji drogowej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.